Overvannsløsninger - status og utfordringer : en komparativ analyse av et utvalg land med tilsvarende klimatiske forhold som Norge

Abstract

Dette er en komparativ analyse av overvannssektoren i fem utvalgte land med tilsvarende klimatiske forhold som Norge.

Hovedfokus er på finansieringsutfordringen bl.a. med vekt på om finansieringssystemet stimulerer til bærekraftighet .

Siden finansieringsløsninger ofte i stor grad henger sammen med andre rammevilkår er også mål, strategier, ansvar og sentralt regelverk for overvannshåndteringen vurdert. Norge er det land som klart har kommet kortest når det gjelder avklaring av sentrale rammevilkår for overvannshåndteringen. Et offentlig utvalg utreder nå viktige rammevilkår og vil komme med sin innstilling i desember i år.

Sverige og Danmark har kommet lengre enn Norge på dette området. Et sentralt overordnet styringsdokument for svensk klimatilpasning var «Klimat och sårbarhetsutredningen SOU 2007:60» og den tilhørende proposisjonen som regjeringen la frem for Riksdagen i 2008.

Viktig var også «Loven om almanna vattentjenester» fra 2007 som bl.a. la til rette for et særskilt overvannsgebyr.

Sentrale dokument med føringer for dansk klimatilpasning og håndteringen av overvannsutfordringer er blant annet «Sådan håndterer vi skybrud og regnvand – Handlingsplan for klimasikring af Danmark» i 2012.

Tyskland og England/Wales har kommet lengst på rammevilkår av de utvalgte landene bl.a.med vekt på sentralt regelverk og organisatoriske tiltak.

Dette bildet bekreftes i stor grad når en ser på landenes klargjøring av et bærekraftig finansieringsgrunnlag for overvann selv om alle landene har et mål om en bærekraftig overvannsforvaltning.

Et fellestrekk er at gebyrfinansieringen er den sentrale finansieringskilden med et selvkostprinsipp i bunnen. Innretningen av gebyrfinansieringen i de ulike landene er brukt som kriterium for rangering av grad av bærekraftighet hvor et veletablert, særskilt og helhetlig overvannsgebyr som blir rabattert ved iverksetting av lokale, bærekraftige overvannstiltak gir høyest score som er 4. Norge har score 1 og laveste score av landene i utvalget.

Norge har ikke et særskilt overvannsgebyr, men finansierer overvannstiltak gjennom det ordinære vann– og avløpsgebyret. Det fremgår at de øvrige landene scorer klart høyere enn Norge med Tyskland og England/Wales som de beste.

Disse rangeringene underbygges når det gjelder de skandinaviske landene av en studie av bærekraftig utvikling av overvannshåndteringen i de større skandinaviske byene (Torgersen et al. 2014).

Selv om bildet er relativt tydelig må en likevel være forsiktig med en for bastant tolkning. F.eks. har de landene som har differensierte/rabatterte overvannsgebyr basert på bærekraftige lokale overvannstiltak fortsatt utfordringer. Bl.a. nevner Växjö kommune i et intervju at mulighet for gebyrrabatt ikke har utløst lokale overvannstiltak i det omfang en hadde ventet.

Kontrollerer vi imidlertid for andre variabler som kan være uttrykk for bærekraft på overvannssektoren, ledningslekkasje og pålagt klimarelatert minstedimensjonering av ledningsnettet, ser en at grad av bærekraftighet i stor grad samsvarer med bærekraftighetsprofilen målt via innretningen av gebyret.

Grad av urbanisering kan også forklare ulik prioritering av overvannshåndtering i de ulike landene siden overvannsproblemene først og fremst er et byfenomen. Det fremgår at urbaniseringsgraden er relativt lik for landene i mitt utvalg og kan derfor ikke brukes som forklaringsvariabel for konstaterte ulikheter.

Et sideblikk på eiendomsskatten viser at denne skatten i sin nåværende form gjennomgående er lite aktuell som finansieringskilde for overvann bla. pga. fordelingsprofil. Årsakene til ulikhetene når det gjelder bærekraft på dette området er trolig mange og sammensatte.

Sammenholder en status for det overordna styringsgrunnlaget med resultatene når det gjelder et bærekraftig gebyrsystem kan det se ut til å være en sammenheng.

Støtte for en slik sammenheng kan en også finne i en casestudie av Alexandra Kazmierczak og Jeremy Carter (Kazmierczak & Carter 2010) hvor det vises til at overordnede rammevilkår («policy framework at higher level») har trigget utviklingen av blågrønn nfrastruktur.

En annen medvirkende årsak til utviklingen av bærekraftige overvannsløsninger som fremheves i nevnte studie er forekomst av omfattende ekstremvær med store skadekonsekvenser. Den nevner bl.a. uværet i Midt-England i 2007 som førte til stor satsing på bærekraftige tiltak samt fikk fart på myndighetene når det gjelder oppdatere rammevilkår og regelverk.

I analysen ovenfor er det også påpekt flere slike sammenhenger bl.a. når det gjelder orkanen "Gudrun" i Sverige i 2005 og ekstremværet i København i 2010 og 2011. Med litt ulik relevans til de ulike land i mitt utvalg kan det registreres en tendens til en kontinuerlig sirkel når det gjelder utviklingen av bærekraftig overvannshåndtering: Ekstremvær med store skadekonsekvenser fører til sterk fokus på overvannsproblemene hos publikum, media mm. Dette sender igjen sterke signaler til politikere og politisk myndigheter som utreder og gjør vedtak og gjennomfører tiltak. Når nye større ekstremvær melder seg vil disse sammenhengene kunne gjenta seg helt til tiltakene har gjort skadevirkningene akseptable.

Ekstremværet pga. klimaendringene har bidratt til ulikheter når det gjelder utviklingen av bærekraftige overvannssystemer for de ulike land. Men den har også brakt for dagen en likhet: Herjingene har vist at alle land mer eller mindre er på etterskudd med tiltak som er tilstrekkelige for å løse overvannsproblemer og klimautfordringer.

Felles for alle landene i utvalget er at de alle fortsatt har en veg å gå før overvannshåndteringen er tilfredsstillende og bærekraftig. Fortsatt fører overvannsproblemer til svært store kostnader i de fleste land.

Sentrale fagfolk, bla professor Oddvar Lindholm ved NMBU, har tatt til orde for økt bruk av samfunnsøkonomiske analyser av kostnadene ved manglende satsing på VA-infrastruktur. En rekke samfunnsøkonomiske analyser viser at det kan være stor lønnsomhet ved å forsere arbeidet med bærekraftige overvannssystemer.

This is a comparative analysis of the stormwater sector in five selected countries with climate conditions similar to Norway. The main focus is the financial challenge and the sustainability of the financial system. As financial solutions often are closely connected to other framemwork conditions, also aims, strategies, organization and bodies of rules concerning stormwater treatment are taken into consideration. Norway is behind the other countries when it comes to framework conditions concerning stormwater treatment. A public commitee is presenting a report on these issues in December this year. Denmark and Sweden have come a lot further. An important document trigging Swedish climate adaption was "Climat and vulnerability" 2007. presented in Parliament 2008. Also «The law about common water services» from 2007 was crucial and gave birth to a separate tax financing stormwater treatment. An important document regarding Danish climat adaption and stormwater treatment is among others «Stormwater treatment – action plan for securing the climate in Denmark» in 2012. Germany and England/Wales are frontrunners when it comes to framework conditions especially regarding bodies of rules and organizational issues. To a large degree these differencies among the countries are confirmed when comparing the financial systems and the sustainability level even if all the countries are targeting a sustainable stormwater treatment. All selected countries have established a tax system to finance stormwater treatment based on similar main principles like the cost recovery principle. In other ways the tax systems are different. I have used the construction of the tax systems as a criterium for measuring the degree of sustainability. A well established , separate stormwater tax system which again is reduced when local sustainable stormwater actions are implemented ,gives the highest score 4. Norway has score 1 which is the lowest score among the selected countries. Norway has not established a separate stormwater tax system , but is financing stormwater actions through the ordinary water and sewage tax. It appears that the other countries have a much higher score with Germany and England/Wales at the top. When it comes to the Scandinavian countries this ranking is similar to a ranking in a study of the sustainability of stormwater treatment in the largest Scandinavian cities (Torgersen et al. 2014). Even if this picture is rather clear the resultat should be interpreted with care.For instance the countries which allow reduced taxes if sustainable local stormwater actions is implemented still have challenges. Among others the Swedish municipality of Vaxsjø utters that the possibility to reduce taxes so far have not led to local stormwater actions to the expected degree. Using other variables which also can be a yardstick for the sustaniability of the stormwater sector, like pipeline leak and required climat related least sizing of pipelines , it turns out that sustainability measered as so, to a large degree is corresponding with sustainability measured by the construction of the tax system. The degree of urbanization is also supposed to explain differences in prioritizing stormwater treatment since the stormwater problems primarily are considered to be an urban phenomenon. It appears that the degee of urbanization is relatively equal for the countries selected and therefore is not useful explaining the registered differences. All countries in my selection have some variant of property taxes. These taxes are not optimal financing stormwater treatment due to their distribution profile. The reasons of differences when it comes to sustainability are probably many and relationships are complex. Comparing the status of the overall frame basis for the countries selected and the registered result concerning sustainable tax system there seems to be a connection. A case study ( Kazmierzak & Carter 2010) is supporting such a connection. The study concludes that «policy framework at higher level» has trigged the development av bluegreen infrastucture. Another contributing cause for developing sustainable stormwater systems pointed out in the same study is the occurence of comprehensive extreme weather leading to large damages. Among others the study mentions the extreme weather in Mid-England in 2007 that caused both a considerable increase in investments in sustainable infra-structure and the up-dating of overall frames and bodies of rules in the stormwater sector. Other similar extreme weathers with simular consequenses are the hurrican «Gudrun» in Sweden in 2005 and the extreme weather in the Copenhagen area in 2010 and 2011. Even if the picture differs a bit among the selected countries you may see a tendency to a continuous circel when it comes to developing a sustainable stormwater treatment : Extreme weather causing large damages leads to a strong focus on stormwater problems from public, media etc. which again send strong signals to politicians and political autorities.The political autorities make decisions and implement measures. When next the extreme weather occurs this devlopment will go on in a circel till the measures have made the consequenses from the extreme weather accaptable. Extreme weather caused by climat changes has contributed to differences when it comes to developing a sustainable stormwater system for the different countries. But extreme weather has also made clear a similarity: All countries have still more or less large challenges in solving their stormwater problems. Still stormwater problems have vast economical conequences in most countries. Experts, among others professor Oddvar Lindholm at NMBU , have advocated more use of socioeconomically analysis of the costs occuring because of too low investments in the water and sewage sector. Several analysis show that increased investments in sustainable stormwater systems can be very profitable.