Perspektiver på styring i Oslos revidering av kommuneplanens arealdel 2023 - målsetting, detaljering og handlingsrom

Abstract

Høsten 2023 sendte og la Oslo kommune sitt forslag til ny kommuneplanens arealdel ut på høring og offentlig ettersyn. Høringen ga over 600 innspill og viste til en stor interesse for planen blant innbyggere, interesseorganisasjoner og bransjeaktører. Planforslaget har i høringsuttalelsene og media blitt kritisert for å være for omfattende og detaljert for en overordnet plan som kommuneplanens arealdel. Reaksjonene på planforslaget viser til en mangel i samsvar i forventningene planmyndighetene og gjennomføringsaktørene har til ny arealdel. Dette åpner for en interessant diskusjon om hva som ligger til grunn og hvorfor de ulike aktørene har forskjellige forventinger til kommuneplanens arealdel.

Denne oppgaven undersøker hva slags idé ulike aktører har om kommuneplanens arealdel som styringsverktøy i Oslo kommune. Problemstillingen undersøkes gjennom en abduktiv metode, hvor vi gjennom dokumentgjennomgang, analyse og intervjuer, har forsøkt å få innsikt i aktørenes egne opplevelse og forståelse av kommuneplanens arealdel som styringsverktøy. Dokumentgjennomgangen og analysen tar utgangspunkt i plandokumenter relatert til gjeldende kommuneplan (fra 2015) og forslaget til ny arealdel av 2023. Gjennom intervjuene utforskes en bredde av perspektiver med utgangspunkt i informantens ulike roller som representerer planmyndigheten – i form av planleggere med erfaring i den offentlige forvaltningen, og gjennomføringsaktører – representert gjennom eiendomsutviklere som har arbeidet med prosjekter i Oslo fra tiden der 2015-planen var under arbeid, samt konsulenter (arkitektur, planlegging og juss) som har jobbet på oppdrag fra slike utviklere. Oppgavens teoretiske rammeverk bygger på Lester M. Salamon sin teori om nettverksstyring, og forsøker å tilrettelegge for en forståelse av både planmyndighetens og gjennomføringsaktørenes perspektiver. Teorien legger til rette for en utforskning av kommunens virkemiddelbruk, hvor vi fokuserer spesielt på den regulatoriske og strategiske funksjonen i Luigi Mazzas sin teori om planlegging som et dobbelt kretsløp.

Studien viser at det foreligger ulike oppfattelser og idéer av hva kommuneplanens arealdel som styringsverktøy skal være og gjøre blant aktørene. Dette fremkommer gjennom at det i planforslaget er uklarheter og enighet i målformulering og planens utforming, ulike syn på handlingsrommet planforslaget legger opp til og ulike begrepsforståelse av hva aktørene legger i forutsigbarhet. Samlet viser dette et behov for en tydeliggjøring og diskusjon om hva kommuneplanen som styringsverktøy faktisk skal styre mellom de ulike aktørene i Oslo kommune. Intensjonen i lovverket virker å være et godt utgangspunkt for dette.

In the fall of 2023, Oslo municipality made its proposal for the new land-use element of the municipal available for consultation and public inspection. The consultation received over 600 submissions, indicating significant interest in the plan among residents, interest organizations, and industry stakeholders. The proposed plan has been criticized in consultation statements and the media for being too comprehensive and detailed for the municipal master plan. The reactions to the proposal highlight a lack of alignment in the expectations between the planning authorities and the implementing actors. This opens up an interesting discussion about the underlying reasons and why different stakeholders have varying expectations of the land-use element of the master plan.

This thesis explores the ideas various actors have about the land-use element of the municipal master plan as a management tool in Oslo municipality. The research question is investigated using an abductive method, where document reviews, analysis, and interviews were conducted to gain insight into the actors' own experiences and understanding of the land-use element of the municipal master plan as a management tool. The document review and analysis are based on planning documents related to the current municipal plan (from 2015) and the proposed new land-use element of 2023. The interviews explore a range of perspectives based on the informant's different roles representing the planning authority – including planners with experience in public administration, and implementing actors – represented by real estate developers who have worked on projects in Oslo since the 2015 plan was under development, and consultants (in architecture, planning, and law) who have worked on behalf of such developers. The theoretical framework of the thesis is based on Lester M. Salamon's theory of network governance and attempts to facilitate an understanding of both the planning authority's and the implementers' perspectives. The theory enables an exploration of the municipality's use of tools, focusing particularly on the regulatory and strategic function in Luigi Mazza's theory of planning as a dual circuit.

The study shows that there are varying perceptions and ideas about what the land use element of the municipal master plan as a management tool should be and do among the actors. This is evident as the plan proposal contains ambiguities and agreement in goal formulation and plan design, different views on the scope of action the plan proposal allows, and different conceptual understandings of what the actors mean by predictability. Collectively, this indicates a need for clarification and discussion about what the municipal master plan as a management tool should actually manage among the various stakeholders in Oslo municipality. The intention behind the legislation appears to be a good starting point for this.