Påvirker bruk av “annen byggegrense” dispensasjonspraksisen for strandsonen? En studie av Bærum kommune

Abstract

Strandsonen, eller 100-metersbeltet langs sjø, har lenge vært under et sterkt utbyggingspress, som har ført til at store arealer er nedbygd. En av grunnene til at strandsonen nedbygges er at flere kommuner gjentagende innvilger dispensasjoner, til tross for at plan- og bygningsloven (pbl.) av 2008 er klar de skal være unntak. Intensjonen med loven er å ha en planstyrt utvikling, framfor en utvikling gjennom enkeltvise dispensasjoner. Loven åpner for å fastsette en “annen byggegrense” mot sjøen i kommuneplanens arealdel eller reguleringsplan, som innebærer at byggegrensen kan gå nærmere enn 100 meter, jf. pbl. § 1-8 tredje ledd. Prinsippet bak “annen byggegrense” at kommunen skal være strenge på dispensasjoner innenfor den nye fastsatte byggegrensen. Det er dermed to måter å vike fra 100-metersbeltet: ved å fastsette en “annen byggegrense” og ved å innvilge dispensasjoner. Oppgaven tar utgangspunkt i hvordan en “annen byggegrense” fastsatt i kommuneplanens arealdel har påvirket dispensasjonspraksisen for strandsonen.

Oslofjorden er et av områdene i Norge som opplever sterkest utbyggingspress, spesielt indre Oslofjord. Derfor er det relevant å undersøke Bærum kommune, fordi den er i indre Oslofjord og har en lang historie med bruk av “annen byggegrense” i kommuneplanen. Bærum kommunes “annen byggegrense” er en 30-metersbyggegrense som først ble fastsatt i kommuneplanen fra 1986, men har spor allerede i den første generalplanen fra 1976. For å besvare problemstillingene i oppgaven er det gjennomført intervjuer med ulike informanter i kommunen og hos Statsforvalteren i Oslo og Viken, samt en dokumentanalyse av dispensasjoner fra “annen byggegrense” mellom 2018 og 2020. Datainnsamlingen er knyttet opp mot teori rundt “conformance” og “performance” for å undersøke hvordan planen med “annen byggegrense” gjennomføres og brukes, samt teori rundt samordning.

Resultatet av oppgaven er at 30-meteren i Bærum kommune har påvirket dispensasjonspraksisen i stor grad, spesielt på grunn av at kommunen har brukt en “annen byggegrense” i snart 40 år. Byggegrensen har utviklet seg gjennom årene, både ved å fastsette at også små tiltak er søknadspliktige og at byggegrensen gjelder hele kommunen istedenfor kun byggeområder. Det faktum at 30-meteren nå gjelder hele kommunen kan være uheldig, fordi det kan bidra til å uthule byggeforbudet som skal være tilstede i strandsonen. Helhetsinntrykket er likevel at Bærum kommune følger opp intensjonene bak “annen byggegrense” i kommuneplanen og loven.

Kommunen har få dispensasjoner fra byggegrensen mellom 2018 og 2020. Det er spesielt bryggesakene i Bærum som gir en god oversikt over dispensasjonspraksisen, siden både intervjuene og dokumentanalysen viste at kommunen har en overvekt av slike dispensasjonssaker. Bærum kommune mener at de i utgangspunktet ikke innvilger dispensasjoner for nye eller utvidede brygger, fordi det er uønsket å bygge ned kystarealer og bidra til en “bit-for-bit” nedbygging av strandsonen. Dokumentanalysen viser at de følger denne praksisen i stor grad, med få unntak. Ett unntak fra praksisen var før planutvalget ble utvidet i 2019, fra fem til ni medlemmer. Denne utvidelsen virker å ha en positiv effekt på dispensasjonsbehandlingen, da det virker som det har oppstått en strengere holdning til 30-meteren enn tidligere. Ut i fra undersøkelsene virker det som det tette samarbeidet mellom etatene i kommunen har medført til en bedre behandling av dispensasjoner fra 30-meteren.

The coastal zone, or the 100-meter belt along the seashore, has been under a strong development pressure for a long time, which has lead to large parts of the coastal zone being occupied. One of the reasons the coastal zone is being occupied is that multiple municipalities repeatedly grant dispensations, despite the fact that the Planning and Building Act (pbl.) of 2008 is clear they are meant as exceptions. The intention behind the law is to have development run by plans, instead of development run by individual dispensations. The law opens up the possibility to establish “other building limits” along the seashore, which entails that the building boundary can be closer than 100 meters, cf. pbl. § 1-8 third paragraph. The principle behind “other building limits” is that a municipality should be strict on dispensations within the building boundary. There are then two ways to deviate from the 100-meter belt: establishing “other building limits” and granting dispensations. This master’s thesis is thus based on whether “other building limits” established in the land-use part of the municipal master plan has affected the dispensation practice for the coastal zone.

The Oslo fjord is one of the areas in Norway that experiences the highest development pressure, especially the inner Oslo fjord. It is therefore relevant to examine Bærum municipality, because it is in the inner Oslo fjord and has a long history of using “other building limits” in their municipal master plan. Bærum municipality’s “other building limits” is a 30-meter building boundary that was first established in the municipal master plan in 1986, but has traces already in the first general plan from 1976. Informants in the municipality and the County Governor in Oslo and Viken have been interviewed to answer the different topic questions, as well as a document analysis on dispensations from “other building limits” between 2018 and 2020. The data is connected to theory about conformance and performance to understand how a plan with “other building limits” is implemented and used, as well as theory about coordination.

The result of this master’s thesis is that the 30-meter building boundary in Bærum municipality has affected the dispensation practice in a major way, especially because the municipality has used “other building limits” for nearly 40 years. The building boundary has developed over the years, both by implementing that small projects are subject to application and that the building boundary applies to the entire municipality instead of just building areas. The fact that the 30-meter now applies to the entire municipality can be unfortunate, because it can contribute to hollowing the building ban that is supposed to be present in the coastal zone. The overall impression is still that Bærum municipality has followed the intentions behind “other building limits” in their municipal master plan and law.

The municipality has few dispensations from their building boundary between 2018 and 2020. It is especially the dock cases that give a good overview over the dispensation practice, as both the interviews and the document analysis showed these cases are a majority in the municipality. Bærum municipality aim to not grant dispensations for new or expanded docks, because it is unwanted to build down coastal areas and contribute to a “bite-for-bite” occupation of the coastal zone. The document analysis shows that they largely follow this practice, with few exceptions. One exception from the practice was before the political planning committee expanded in 2019, from five to nine members. This expansion seems to have had a positive effect on the dispensation process, as they seem to have a stricter attitude towards the 30-meter than earlier. The research shows that the tight cooperation between the municipal agencies has led to a better dispensation process from the 30-meter building boundary.