En studie av de statlige planretningslinjene for differensiert forvaltning av strandsonen langs sjøen (SPR) i Indre Oslofjord - Med fokus på Nesodden kommune og Statsforvalterens praksis

Abstract

Norge har siden 1965 hatt et generelt byggeforbud for tiltak i strandsonen, definert som 100-metersbeltet fra sjøen (Riksrevisjonen, 2002). Dette byggeforbudet ble strammet inn i plan- og bygningsloven av 2008. Det er fremdeles et stort press på arealene i strandsonen, men det varierer i stor grad ut ifra hvor en befinner seg i landet, og presset er størst i områdene rundt Oslofjorden. Det har derfor vært nødvendig å se differensiert på strandsonen i landet. I 2011 ble Statlige planretningslinjer for differensiert forvaltning av strandsonen langs sjøen (SPR) vedtatt og innarbeidet en tredelt differensiering av strandsonen. Retningslinjene skulle tydeliggjøre nasjonal arealpolitikk og sikre nasjonale og regionale interesser i strandsonen (KMD, 2011). SPR ble revidert i 2021, og studien omhandler Indre Oslofjord (sone 1), hvor «byggeforbudet i 100-metersbeltet skal praktiseres strengt i planleggingen. Dispensasjoner skal unngås» (KMD, 2021). Studien fokuserer på Indre Oslofjord med Nesodden kommune sin Områdereguleringsplan for Flaskebekk og Sjøstrandsom case.

Denne studien tar for seg hvordan Statlige planretningslinjer for differensiert forvaltning av strandsonen langs sjøen (SPR) fra 2021 blir forstått og brukt på kommunalt og regionalt nivå. Vi undersøker i hvilken grad det er en samlet forståelse og bruk av retningslinjene, samt om det har skjedd vesentlige endringer i SPR revidert i 2021. For å innhente data benyttet vi intervjuer, spørreundersøkelse og dokumentanalyser. Gjennom intervjuene har vi fått et grundigere innblikk i hvordan ulike roller på kommunalt og regionalt nivå tolket og brukte retningslinjene knyttet til arbeidet med Områdereguleringsplanen for Flaskebekk og Sjøstrand. Statsforvalteren i Oslo og Viken fremmet innsigelse til områdereguleringsplanen. Innsigelsen ble i etterkant trukket med bakgrunn i at SPR 2021 ikke lenger hadde et virkeområde som gjaldt for områder bak 100-metersbeltet, slik SPR 2011 hadde. Spørreundersøkelsen til et bredere utvalg i Indre Oslofjord var med på å underbygge empirien til studien

Resultatene fra studien viser at retningslinjene i stor grad forstås likt av det kommunale og regionale nivået, men bruken er varierende. SPR legges mer til grunn i den regionale enn i den kommunale forvaltningen. Retningslinjene fra 2021 legger i større grad enn SPR 2011 vekt på det lokale selvstyre i kommunene. Som følge av dette og andre styringsdokumenter har statsforvalteren blitt mer tilbakeholden med å fremme innsigelser, og kommunen har fått større ansvar i å følge opp SPR i deres arealforvaltning. Det er derfor viktig at regional planmyndighet gir mer veiledning på et overordnet nivå, slik at regionalt og kommunalt nivå har en samlet forståelse av SPR. Casen viser at slik overordnet veiledning fra regionalt til kommunalt nivå, har vært svak og mangelfull.

Casen viser at det hele tiden er en kamp om utbygging innenfor eller utenfor 100-metersbeltet. Den vedtatte områdereguleringsplanen legger i utgangspunktet ikke opp til utvikling i 100-metersbeltet. Likevel er det et stort politisk ønske at noen skal få tillatelse til utbygging innenfor 100-metersbeltet. Med bakgrunn i dette ble det lagt ut et forslag om endring av planen like etter den ble vedtatt, med forslag om en viss utbygging innenfor 100-metersbeltet. Blir revideringen av planen vedtatt, vil byggeforbudet i 100-metersbeltet vike for politiske ønsker om utbygging.

Gjennom studien utarbeidet vi det teoretiske bidraget kommunikativ forhandlingsplanlegging. Studien viser at en kombinasjon av kommunikativ planleggingsteori og forhandlinger er nødvendig for å kunne komme til en enighet i enkeltsaker. Det kommunale og regionale nivået var avhengige av hverandre for å kunne løse konflikten, men samtidig omhandlet det å legge frem det beste argumentet. I tillegg var kompetente enkeltpersoner i planprosessen avgjørende for å bedre kommunikasjonen mellom ulike aktører. I denne casen var det en person fra administrasjonen som hadde denne rollen. Dette er med på å skape en samlet forståelse av SPR og bruken av den i regional og kommunal forvaltning.

Since 1965 Norway has had a general ban against building in the coastal zone, defined as 100 meters inwards from the shoreline (Riksrevisjonen, 2002). This general building ban was more restricted in 2008 with the implementation of the new Planning and Building Act. There is still a high pressure on the areas in the coastal zone, but the pressure varies in a large degree based on different areas in Norway, and the highest pressure is in the areas around the costal zone in the Oslo fjord. Because of this, it has been necessary to look differentiated at the coastal zone in Norway. In 2011 the “Central governmental planning guidelines for a differentiated coastal zone” (SPR) was introduced, and the coastal zone was divided into zone 1, 2 and 3. The guidelines were intended to clarify national land policy, and to ensure national and regional interests in the coastal zone (KMD, 2011). SPR was revised in 2021, and this thesis discuss implications in the inner Oslo Fjord (zone 1 only) where the general building ban of the 100-meter zone must be practiced strictly in the planning practice. Dispensation from the building ban shall be avoided (KMD, 2021). This thesis focuses on the inner Oslo fjord, and the case we are studying is Nesodden municipality´s zoning plan for Flaskebekk and Sjøstrand.

This thesis addresses how the central governmental planning guidelines for a differentiated coastal zone (SPR) from 2021 are understood and used, at the municipal and regional level. We examine to which extent there is an overall understanding and use of the guidelines, as well as whether there have been significant changes in SPR revised in 2021. To obtain data on how SPR is understood and used at the municipal and regional level, interviews, surveys, and document analyzes were conducted. Through the interviews, we gained a deeper insight into how different roles at the municipal and regional level interpreted and used the guidelines related to the work with the zoning plan for Flaskebekk and Sjøstrand. The County Governor of Oslo and Viken gave objection to the zoning plan. The objection was withdrawn on the grounds that SPR 2021 did no longer apply to areas behind the 100-meter zone, as the previous guidelines from 2011. The questionnaire with a wider saple helped to substantiate the empirical data of the thesis.

The results from the thesis shows that the guidelines are largely interpreted and understood equally by the municipal and regional level, but their use of SPR varied. SPR is used more as a basis in the regional, than in the municipal administration. The guidelines from 2021 place greater emphasis on local self-government in the municipalities, than the guidelines from 2011. As a result of this, and other government document, the County Governor has become more reluctant to submit objections, and the municipality has been given greater responsibility in following up SPR in their land-use management. It is therefore important that the regional planning authority provides more guidance at an overall level, so that the regional and municipal level have an overall understanding of SPR. The case shows that such overall guidance from the regional to the municipal level, has been weak and deficient.

The case shows that there is always a battle for development within or outside the 100-meter zone. The adopted zoning plan does not in principle provide for development within the 100-meter zone. Nevertheless, there is a great political desire that someone should get permission to develop within the 100-meter zone. Based on this, a proposal was made to change the plan shorty after it was adopted with a proposal for a certain development within the 100-meter zone. If the revision of the plan is adopted, the general building ban in the 100-meter zone will give way to political desires for development.

Through the thesis, we developed the theoretical contribution of communicative negotiation planning. The thesis shows that a combination of communicative planning theory and negotiations is necessary to be able to reach an agreement in individual cases. The municipal and regional levels where interdependent in order to resolve the conflict, but at the same time it was a matter of presenting the best argument. In addition, competent individuals in the planning process where crucial to improve communication between different actors. In this case, there was a person from the administration who had this role. This helps to create an overall understanding of SPR, and its use in regional and municipal administration.