Nullvekst som mål, vekst som resultat : en studie av motstridende mål og virkemidler i regional planlegging

Abstract

I 2008 ble Akershus fylkeskommune og Oslo kommune pålagt av Stortinget å lage en felles plan for areal og transport i regionen. I 2015 ble resultatet av samarbeidet, Regional plan for areal og transport i Oslo og Akershus, satt i kraft. Planen søker å løse en rekke av regionens utfordringer ved å tilrettelegge for en flerkjernet utvikling, med syv regionale byer som kjerner for befolknings- og arbeidsplassvekst.

De syv regionale byene er utpekt som områder for stor vekst i arbeidsplassintensive virksomheter. Veksten i spesialiserte arbeidsplasser med krav om høyere utdanning skal i stor grad, ifølge planen, komme på Romerike og i Follo. Nyere forskning viser at slik desentralisert konsentrasjon av spesialiserte virksomheter er i motstrid med målet om nullvekst i personbiltransporten. Nullvekstmålet er et av planens hovedmål. Det er altså motstrid mellom planens mål og virkemidler.

Det er denne studiens formål å avdekke hvorfor beslutningstakerne valgte motstridende mål og virkemidler i Regional plan for areal og transport i Oslo og Akershus. Studien bygger på teori knyttet til polysentrisk utvikling, sammenhengen mellom arbeidsplasslokalisering og transport, planleggernes rolle i planprosesser og deres bruk og ikke-bruk av ekspertkunnskap, maktteori, samt forskning på system, styring og flernivåkoordinering. Det har blitt gjennomført syv semistrukturerte intervjuer med aktører som var sentrale i planprosessen, samt analyse av relevante dokumenter. Studiens funn tyder på at fire mekanismer var avgjørende for hvorfor motstridende mål og virkemidler ble valgt. Flerkjernet utvikling ble valgt som normativt mål, ikke bare som virkemiddel. Dette resulterte i at andre alternativer i liten grad ble diskutert. Ekspertkunnskap om sammenhengen mellom desentralisert konsentrasjon og personbiltransport fikk for lite oppmerksomhet. Nullvekstmålet ble nedprioritert i møtet med andre politiske hensyn. I tillegg finnes noe av forklaringen i utfordringer knyttet til flernivåforvaltningen.

In 2008, the Norwegian parliament ordered Akershus county and Oslo municipality to make a common plan for spatial development and transport in the region. In 2015, the result of the plan, Regional plan for spatial development and transport in Oslo and Akershus, was put into effect. The plan seeks to solve national and regional issues by facilitating a polycentric development of the region.

Seven ‘regional cites’ are designated areas for extensive growth in workplace intensive businesses and organizations. The growth in specialized workplaces with higher education requirements should, according to the plan, happen in the areas of Romerike and Follo. However, state-of-the-art research is indicating that such a decentralized concentration of specialized businesses contradicts the goal of zero growth in car transport. The zero-growth-goal is one of the main goals of plan. The goals and measures of the plan are in fact contradictory.

The purpose of this study is to uncover why the decision makers chose conflicting goals and measures in the Regional plan for land and transport in Oslo and Akershus. The study is based on theory related to polycentric development, the relationship between workplace location and transport, the role of the planner in planning processes and their use and non-use of expert knowledge, power theory, as well as previous research on systems, management and multi-level governance. Seven semi-structured interviews have been conducted with actors who were central to the planning process. In addition, relevant documents have been analysed.

The findings of the study indicate that four mechanisms were decisive for why conflicting goals and measures were chosen. Polycentric development was chosen as a normative goal, not just as a measure. Because of this, other alternatives were not properly discussed. Expertise on the relationship between decentralized concentration and car transport was also given too little attention. Other political goals were given priority above the zero-growth-goal. In addition, some of the explanation is to be found in the challenges associated with multi-level governance.