En analyse av norsk oppfølging av internasjonale beslutninger og anbefalinger knyttet til skogsektoren

Abstract

En rekke internasjonale politiske prosesser har relevans for skogsektoren, og det foreligger et omfattende sett av beslutninger og anbefalinger fra globale og europeiske prosesser som er ment for nasjonal oppfølging. Landbruksdepartementet besluttet høsten 2003 å få utført en kartlegging av de internasjonale anbefalingene og evaluere gjennomføringen i Norge. Oppdraget ble etter anbudsinnhenting tildelt Institutt for naturforvaltning ved Norges landbrukshøgskole.

Kartleggingen omfatter Skogprosessen i FN (FNs Skogforum, det mellomstatlige skogforumet og det mellomstatlige skogpanelet), Arbeidsprogrammet for biologisk mangfold i skog under Biodiversitetskonvensjonen og Ministerkonferansene for beskyttelse av Europas skoger. I tråd med prinsippene for nasjonale skogprogram har sentrale aktører vært involvert gjennom hele prosessen. I henhold til oppdragsbeskrivelsen fra Landbruksdepartementet er kartleggingen strukturert i 16 tematiske områder anbefalt i FNs Skogforum.

Første del av kartleggingen innebar å systematisere og beskrive internasjonale skogrelaterte beslutninger og anbefalinger som er ment for nasjonal oppfølging. Beslutningene/anbefalingene er her framstilt i forenklet form, men med henvisning til de orginale tekstene. Bistand og internasjonalt samarbeid er viktige elementer i prosessene, og nasjonal oppfølging inkluderer i denne sammenheng norske aktiviteter både i og utenfor Norge.

Andre del omfattet å kartlegge iverksatte og planlagte tiltak og aktiviteter i Norge som kan knyttes til de internasjonale beslutningene/anbefalingene fra de internasjonale prosessene. Relevante tiltak ble kartlagt gjennom intervjuer og bruk av skriftlige kilder.

Siste del var å identifisere og beskrive områder hvor det er mangler i nasjonal oppfølging, basert på opplysningene fra første og andre del av kartleggingen. Målsettingen har vært en konsistent behandling av innhold i beslutninger/anbefalinger og kartlagte norske tiltak. Vurderingen av norsk oppfølging er gjort separat for nasjonale og internasjonale elementer under hvert tematiske område.

De fleste anbefalinger og beslutninger fra de tre skogpolitiske prosessene er vurdert til å være enten ‘fullt implementert’ eller ‘i stor grad implementert’ av Norge, og ingen tematiske områder er vurdert til dårligere enn ‘delvis implementert’. Norsk oppfølging er generelt kommet noe lengre for nasjonale enn internasjonale elementer.

Innen nasjonale elementer er to tematiske områder vurdert til å være ‘delvis implementert’. Dette gjelder områdene (i) kriterier og indikatorer for bærekraftig skogforvaltning og (ii) vern av skog og beskyttelse av unike skogtyper og sårbare økosystemer. Innen disse områdene er flere aspekter ved anbefalingene ivaretatt gjennom norske tiltak, men det er også vesentlige aspekter som synes å ikke være ivaretatt. For ‘kriterier og indikatorer’ er det særlig implementeringen av disse i offentlig politikk som synes mangelfull, mens det for ‘vern og beskyttelse’ er særlig representativt vern basert på faglige kriterier som er mangelfullt per dato.

Internasjonale elementer består av anbefalinger og beslutninger som dreier seg om bistand, handel og samarbeid i internasjonale organisasjoner. Tematiske områder der status for de internasjonale elementene er vurdert til å være ‘delvis implementert’ omfatter (i) bekjempelse av avskoging og forringelse av skog, (ii) rehabilitering og vernestrategier for land med lavt skogdekke, (iii) rehabilitering og restaurering av forringede arealer og fremme naturlig og plantende skoger, (iv) finansielle ressurser og (v) internasjonalt samarbeid innen kapasitetsbygging, overføring av og tilgang til miljøvennlig teknologier for støtte til bærekraftig skogforvaltning. Felles for disse tematiske områdene er at bistand utgjør et vesentlig aspekt blant de internasjonale elementene i anbefalinger og beslutninger, og at norsk oppfølging er vurdert til å avvike fra internasjonale beslutninger/anbefalinger på grunn av den lave prioriteringen av skog i norsk bistand.

Utredningen påpeker områder med avvik mellom internasjonale beslutninger/anbefalinger og norsk oppfølging, uten å gå konkret inn på hvordan oppfølgingen kan forbedres. Kartleggingen vurderer status i forhold til anbefalinger og beslutninger tolket samlet for de tre prosessene. I politikkutforming og annen oppfølging nasjonalt og internasjonalt vil i tillegg andre prioriteringer og prosesser med relevans for skogsektoren måtte tillegges vekt.

A number of international political processes are relevant for the forest sector, and there exists an extensive set of decisions and recommendations from global and European processes meant for national implementation. The Norwegian Ministry of Agriculture decided in the autumn of 2003 to commission a mapping of international recommendations in order to assess Norwegian implementation. The study has been conducted by the Department of Ecology and Natural Resource Management, at the Agricultural University of Norway.

The analysis covers decisions from the United Nations’ Forest Process (the United Nations Forum on Forests, the Intergovernmental Forum on Forests and the Intergovernmental Panel on Forests), the Expanded Programme of Work on Forest Biological Diversity under the Convention on Biological Diversity, as well as the Ministerial Conference on the Protection of Forests in Europe. In accordance with basic principles for National Forest Programmes a wide group of participants have been involved throughout the process. And based on specifications provided by the Ministry, the mapping is organized by 16 thematic elements considered important by the United Nations’ Forum on Forests.

The first part of the study systematizes and describes international forest related decisions and recommendations meant for national implementation. The decisions/recommendations are here presented in a simplified manner, with references to the original documents from the various processes. Assistance to developing countries as well as international co-operation are important elements in these processes, meaning that national implementation in this regard includes Norwegian activities both within and outside of Norway.

The second part consists of a mapping of Norwegian efforts and activities with relevance to international decisions/recommendations. Relevant activities – ongoing and planned - were mapped through interviews and written sources.

In the third part, a gap analysis is conducted. Based on the first two parts of the study, areas where national implementation is seen to fall behind international recommendations are identified and described. The overall objective has been a consistent treatment of decisions and recommendations as well as the mapped Norwegian activities. Implementation is assessed separately for national and international elements within each of the 16 thematic areas.

The analysis reveals that Norway to a considerable extent has implemented the decisions and recommendations from the three forest related processes. Most of the thematic areas are considered to be ‘fully implemented’ or ‘largely implemented’ by Norway, and none are given lower score than ‘partly implemented’. Generally, implementation seems to be better within Norway than for aspects outside the country.

For national elements two thematic areas are considered to be ‘partly implemented’: (i) criteria and indicators for sustainable forest management and (ii) forest conservation and protection of unique types of forests and fragile ecosystems. Some aspects of these thematic areas are dealt with, while there seem to be gaps in implementing criteria and indicators in national forest policy and in representative protection of productive forest areas in Norway.

International aspects consist of development aid, trade and cooperation. Thematic areas where the international actions by Norway are considered to be ‘partly implemented’ include: (i) combating deforestation and forest degradation, (ii) rehabilitation and conservation strategies for countries with low forest cover, (iii) rehabilitation and restoration of degraded lands and the promotion of natural and planted forests, (iv) financial resources, and (v) international cooperation in capacity-building, and access to and transfer of environmentally sound technologies to support sustainable forest management. Development aid is central within these 5 thematic areas, and low priority of forest issues in Norwegian development aid thus contributes to the low scores.

The study points to gaps in implementation without going into how compliance can be improved. Current Norwegian performance is compared to the decisions and recommendations from the three processes assessed jointly. In policy development as well as for national and international actions also other priorities and different processes with relevance to the forest sector will have to be taken into account.

It is our hope that this study will be useful for Norwegian authorities and other actors in the further development of national forest policies as well as for Norwegian international forest related activities.