Kommunenes rolle ved bruk av statlig arealplan

Abstract

En effektiv, sikker og miljøvennlig transportinfrastruktur er viktig for både næringsliv, privatpersoner og samfunnet forøvrig. Hvordan vi reiser vil trolig endre seg i fremtiden, men en ting er sikkert, satsing på jernbane vil også i fremtiden være viktig. Planlegging av en slik jernbaneinfrastruktur kan by på en rekke utfordringer av sektorovergripende karakter. Med kommunene som planmyndighet kan det være krevende å sikre kostnadseffektive og miljøvennlige transportkorridorer, og derfor har politikere og transportetatene uttrykt et sterkt ønske at flere prosjekter går som statlig plan, altså at vedtaksmyndigheten til kommunene flyttes til departements-nivå. Samtidig er det et ønske at kommunene skal ha en større grad av innflytelse på eget territorium, blant annet med større gjennomslag i innsigelsessaker. Dette blir av politikere omtalt som det kommunale selvstyret.

Denne oppgaven ser på det tilsynelatende paradokset mellom ønsket om økt lokalt selvstyre og økt bruk av statlig plan. Særlig vil kommunenes rolle ved bruk av statlig plan bli undersøkt. I dag er det lite veiledning på hva kommunenes rolle skal være, ut over å bli en høringspart. Ved å studere en konkret case, nemlig planleggingen av Ringeriksbanen og E16 med dobbeltsporet høyhastighetsjernbane fra Sandvika til Hønefoss, og fire-felts vei fra Skaret til Hønefoss. De tre vertskommunene for dette prosjektet, Bærum, Hole og Ringerike har forskjellige utfordringer som følge av planarbeidet, og ulike forutsetninger for å løse de. Dermed ble statlig plan tidlig besluttet, etter flere runder med stagnasjon, innsigelser og usikkerhet.

Ved å studere de relevante plandokumentene, brev og ulike utredninger, samt intervjuer av relevante nøkkelpersoner i prosjektet og kommunene blir problemstillingen om hvilken rolle kommunene spiller ved bruk av statlig arealplan svart ut. Ved å drøfte den innsamlede empirien opp mot en rekke teorier og begreper, som blant annet makt, flernivåstyring og lokalt selvstyre, og rammeverket i det norske plansystemet, blir det konkludert med at kommunene i stor grad inntar en annen rolle. Sakene som kommunene rapporterer både gjennom intervjuer og høringssvar bærer stort sett preg av å være hensyn til lokalbefolkningen. Gjennom intervjuer bekrefter flere representanter fra kommunene at de i må innta en annen rolle, som representant for lokalbefolkningen. Fra å være vedtaksmyndighet som skal veie alle interesser opp mot hverandre før et vedtak fattes, blir kommunene i denne sammenhengen en ombudsrolle for lokalbefolkningen. Det blir også drøftet hva lovgiver har tenkt hva kommunene skal bistå med, men at det av hensyn til de ulike prosjektenes kompleksitet og sammenheng ikke er gitt noen klar instruks på hvordan kommunene skal involveres.

I planprosessen for Ringeriksbanen er det tydelig at samarbeidet har vært godt, konfliktene få og møtevirksomheten hyppig. I oppgaven blir det drøftet om også dette kan ha noe å si om hvorvidt samarbeidet har vært bra. I tilsvarende saker, som f.eks. utbyggingen av politiets beredskapssenter i Ski kommune har invovleringen av kommunene vært mindre, og det kan dermed tenkes at konfliktkriteriet, ett av flere kriterier som må til for å bruke statlig arealplan, kan spille inn på kommunenes grad av involvering.

An efficient, secure and environmentally friendly transport infrastructure is important for both businesses and civil society. How we travel is likely to change in the future, but one thing is for sure, investments in railway infrastructure continue to be important. Planning such a railway infrastructure can present a number of challenges in a cross-sectoral nature. With the municipalities as the planning authority, it can be challenging to ensure cost- effective and environmentally friendly transport corridors, which is why politicians and the transport authorities have advocated for increased use of central government land-use plans, in effect ensuring that the decision-making authority of the municipalities is moved to the government level. At the same time, it is stated that the municipalities should have a greater degree of influence in their own territory, for instance greater influence in objection cases. Politicians refer to this as municipal autonomy.

This thesis looks at the apparent paradox between the desire for increased local self- government and increased use of central government land-use plan. In particular, the role of municipalities when using central government land-use plans will be investigated. There is little guidance on what the municipalities' role should be, besides being a consultation party. By studying specific cases, namely the planning of the Ringeriksbanen and E16 with the double track high-speed railway from Sandvika to Hønefoss, and the four-lane highway from Høgkastet to Hønefoss. The three municipalities where this project will take place, Bærum, Hole and Ringerike, have different challenges and conditions for solving them. Thus, the central government land-use plan was decided early, after several rounds of stagnation, objections and uncertainty.

By studying the relevant plan documents, letters and various reports, as well as interviews of relevant key persons in the project and the municipalities, the issue of what role the municipalities play in using central government land-use plan is eliminated. By discussing the empirical data against a number of theories and concepts, such as power, multi-level governance and local self-government, and the framework of the Norwegian planning system, it is concluded that the municipalities in a large extent take different roles. The issues that the municipalities report through interviews and consultation responses are largely characterized by the level of consideration they show the local population. Via the medium of interviews, several representatives from the municipalities confirm that they must take on a different role, as a representative of the local population. By being a decision-making authority that weighs all interests against each other before reaching a decision, the municipalities, in this context, will take on an ombuds-role for the local population. It is also discussed what the legislature thinks about the municipality’s role, but due to the complexity and context of the various projects, no clear instructions have been given on how the municipalities should be involved. In the planning process for the Ringeriksbanen it is clear that the level of cooperation has been good, the conflicts few and the meeting activities frequent. The thesis discusses whether this can also have a say on whether the inclusion of the municipalities has been good. In similar cases, e.g. the development of the police emergency center in Ski Municipality showed reduced involvement by the municipality, and it is therefore conceivable that the conflict criterion, one of several criteria needed to use a central government land-use plan, can effect the level of involvement by municipalities.