Kartlegging av vanlig praksis ved fornyelsesplanlegging : beslutningsprosesser i vann- og avløpssektoren

Abstract

Det foreligger store utfordringer knyttet til å opprettholde en fornuftig fornyelsestakt på vann- og avløpsnettet i Norge i dag. Rapporten State of the Nation utpeker vannforsyningsnettet og avløpsanlegget til samfunnsområder som krever ekstraordinært vedlikehold for å kunne opprettholde driften. Nødvendig fornyelsestakt beregnet av Norsk Vann for å opprettholde driften på ledningsnettet blir ikke møtt ifølge rapporteringer fra KOSTRA. For å ta igjen etterslepet og sørge for forsyning til nye abonnenter, må man forsøke å tenke nytt rundt praksis for fornyelsesplanleggingen. Oppgaven fokuserer spesielt på beslutningsprosesser og beslutningsstøtteverktøy i prosjektgjennomføring ved fornyelsesplanlegging. Gjennom spørreundersøkelse besvart av 59 norske kommuner og videre fokuserte intervjuer med 16 kommuner, opparbeides et diskusjonsgrunnlag for kartlegging av vanlig praksis for beslutningsprosesser i fornyelses-planlegging ved vårt utvalg norske kommuner. Hovedfokus har vært på kommunenes bruk av beslutningsstøtteverktøy for å kunne foreta kvalifiserte beslutninger, samt strukturering av beslutningsprosessen. Våre funn baserer seg på et utvalg norske kommuner på tvers av størrelse og geografiske forhold. Utfordringer knyttet til vanlig praksis ved fornyelsesplanlegging kan deles i følgende kategorier; gjennomføringsevnen, beslutningsgrunnlaget og mulighetsrommet for et prosjekt. Herunder er ressurser en begrensning på fornyelsestakten da tilgangen både på bemanning og tid er kritisk for gjennomføringsevnen. Beslutningsgrunnlaget er avhengig av korrekt data både fra egen sektor og annen infrastruktur. Dette grunnlaget blir svært sårbart dersom det mangler klare rutiner og retningslinjer for lagring og håndtering. Mulighetsrommet avgrenses av grunnforhold, vær og klimaendringer, men det foreligger i dag ny teknologi og metodeutvikling som stadig utvider mulighetsrommet. Vi har funnet at vanlig praksis for bruk av beslutningsstøtteverktøy i vårt utvalg norske kommuner er varierende. Beslutningsstøtteverktøyet som benyttes i størst grad, er digital kartlegging av ledningsnettet. Kartleggingen danner deretter grunnlaget for å utarbeide prioriteringslister. Det foreligger ingen felles retningslinjer, og det er opp til den enkelte kommune å velge verktøy som passer best for å oppfylle formålet. Det viktigste ved å benytte et beslutningsstøtteverktøy er å rette fokus mot kvaliteten i datagrunnlaget man gjør analysene på. Funnene våre viser at kommunene i utvalget i varierende grad har klare og strukturerte beslutningsmodeller. Enkelte kommuner har nedfelt beslutningsmodeller som skal være gjeldende, men generelt er det mangelfull oppfølging av beslutningspunkter underveis. Da det er dokumentert gevinster i store statlige investeringer ved å følge en enhetlig prosjektmetodikk, presenterer vi en beslutningsmodell som vi mener er anvendbar for samtlige kommuner i Norge. Den tar sikte på å møte utfordringene knyttet til vanlig praksis i beslutningsprosesser ved fornyelsesplanlegging av offentlige ledningsnett. Ved å strukturere en beslutningsmodell med klar faseinndeling og tydelige beslutningspunkter, kan beslutningene som foretas bli av bedre kvalitet. I tillegg vil det være med på å effektivisere fornyelsesplanleggingen og møte dagens behov og utfordringer. Det anbefales å koordinere med andre etater i tidligfase, under oppstart av fornyelses-planlegging. Dersom det foreligger kostnadsbesparende muligheter for optimal ressursutnyttelse ved samordning med andre etater bør dette vurderes før konseptvalg besluttes. Det anbefales deretter å benytte egnede beslutningsstøtteverktøy som inkluderer grøftefrie metoder som et mulig utfall ved konseptvalg. Grøftefrie metoder bør komme mer til syne som et alternativ i beslutningsprosesser som en måte å effektivisere fornyelsesarbeidet på. Alternativet er ikke alltid det best egnede for gitt prosjekt, men det skal alltid legges til rette for at det tas med til vurdering. Konklusjonen er at ved kartleggingen av vanlig praksis fremkommer det en mulig gevinst ved å benytte en mer enhetlig beslutningsprosess på tvers av kommunene ved fornyelses-planlegging av vann- og avløpsledninger. Beslutningsmodellen som presenteres i oppgaven er et initiativ for å holde tritt med vedlikeholds- og utbyggingsbehovet som finnes i vann- og avløpssektoren. Fokus på beslutningspunkter, og iterative prosesser før videreføring til neste prosjektfase, styrker kvaliteten i prosjektgjennomføringen og beslutningsprosessene. Formålsrettet bruk av beslutningsstøtteverktøy bringer i tillegg frem en bredere alternativ-analyse, og innhenter på den måten et styrket beslutningsgrunnlag.

There are major challenges associated with maintaining a sensible rate of renewal of the water and sewage network in Norway today. The State of the Nation-report identifies that the water supply and wastewater-pipeline network require extraordinary maintenance to maintain operations. Necessary renewal rate calculated by Norsk Vann to maintain the operation of the pipeline network is not met according to reports from KOSTRA. To handle both the necessary maintenance requirement in addition to the increasing number of users, one must try to re-think renewal planning practices. This thesis focuses especially on decision-making processes and decision-support tools in project management in renewal planning. Through a questionnaire answered by 59 Norwegian municipalities followed by focused interviews with 16 municipalities, a discussion basis is established for stating what is common practice for our selection of Norwegian municipalities in project implementation in renewal planning. The main focus has been on the municipalities' use of decision support tools to assist qualified decisions, as well as to structure decision-making processes. Our findings are based on a selection of Norwegian municipalities with different size and geographical conditions. Challenges related to common practice in renewal planning can be categorized according to the implementation capability, decision-making information basis and scope of a project. Resources are a limitation on the renewal rate as access to qualified personnel and lack of time are critical limitations to the ability to carry through a project. The basis of decision depends on correct data from both the sector and other infrastructure. This foundation becomes very vulnerable if it lacks clear routines and guidelines for where to store the information, and how to handle it. Soil conditions, weather conditions and climate change limit the possibility scope, but today there is new technology and method development that is constantly expanding the opportunity set. We have found that common practice of the use of decision support tools in our selection of Norwegian municipalities varies. The decision support tool that is used most widely is digital mapping of the pipeline network. The digital mapping is the fundament for preparing renewal project priority lists. There are no common guidelines, and it is up to the individual municipality to choose the tools that are best suited to fulfill the purpose. The most important thing about using a decision support tool is to ensure focus on the quality of the data you base the analyzes on. In addition, our finding is that the municipalities in our selection to varying degrees have clear and structured decision models. Some municipalities have laid down decision models that should be applicable, but in general there is insufficient follow-up of decision points along the way. There are documented benefits for large government investments by following a uniform project methodology. We present a decision model that we believe is applicable to all municipalities in Norway. It aims to meet the challenges of common practice decision-making processes for renewal planning. By structuring a decision model with a clear phase division and clearly marked decision points, the decisions made can be of better quality. In other words, this will help to increase the efficiency of the renewal planning and meet today's needs and challenges. It is recommended to coordinate work with other sectors in the early phase, preferably during the initiation phase of renewal planning. If there are cost-saving opportunities for optimal resource utilization through coordination with other sectors, this should be considered before the concept is decided. It is then recommended to use suitable decision support tools that include NoDig methods as a possible outcome of concept selection. NoDig methods should be more visible as an alternative in decision making as a way to streamline the projects for renewal. NoDig is not always the most suitable alternative for a given project, but it should always be facilitated for and taken into consideration. The conclusion is that in the surveying of common practice, a possible positive effect arises from utilizing a more uniform decision-making process across municipalities in the renewal planning of water and wastewater pipes. The decision model presented in the thesis is an initiative to keep up with the maintenance and development needs in the water and wastewater sector. Focusing on decision points, and iterative processes before continuing to the next project phase, strengthens the quality of the project planning and the decision processes. Purposeful use of decision support tools also brings about a better alternative analysis, and in this way obtains a strengthened decision basis.