Et studium av kommuneplanens arealdel for Larvik (2015-2027) : med fokus på håndtering av SPR for strandsonen og eldre reguleringsplaner ved fastsettelse av byggegrenser mot sjø

Abstract

Utbyggingspresset på arealene i strandsonen har vært økende i flere tiår og har særlig vært stort i områdene langs Oslofjorden. Nye tall fra SSB viser at presset på strandsonen langs Oslofjorden nå trolig har flatet ut, mens presset er økende i Hordaland. Plan- og bygningsloven av 2008 (pbl-2008), har strammet inn byggeforbudet i strandsonen for å forsøke og stanse den fortsettende nedbyggingen. En intensjon om en sterkere grad av planstyring ligger til grunn for den nye loven. Loven åpner for at man kan fastsette ”annen byggegrense” mot sjø, jf. pbl-2008 §1-8 tredje ledd. ”Statlige planretningslinjer for differensiert forvaltning av strandsonen langs sjøen” (SPR) fra 2011 har bidratt til en ytterligere presisering av ønsket utvikling i strandsonen og åpner også for en differensiering av byggeforbudet ved å dele landet inn i tre ulike soner. I forbindelse med det overnevnte er denne masteroppgaven en case-studie av Larvik kommune, som har tatt i bruk ”annen byggegrense”, jf. pbl-2008 §1-8 tredje ledd og differensieringen av byggeforbudet som SPR åpner for.

I forbindelse med en uttalelse fra Sivilombudsmannen i 2015, knyttet til håndtering av eldre planer i strandsonen, fremkom det at Sivilombudsmannen la til grunn en annen lovforståelse av forholdet mellom eldre planer og §1-8 andre og tredje ledd, enn den Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) har lagt til grunn. KMD mente at eldre planer var unntatt pbl-2008 §1-8 annet ledd og tredje ledd. Sivilombudsmannen mente at dette var gal tolkning av pbl. Sivilombudsmannen mente at byggeforbudet i 100-meterssonen også gjelder for eldre reguleringsplaner. I kjølvannet av Sivilombudsmannens uttalelse, fremkom det at det mangler empiriske undersøkelser av problemstillingen, særlig i forhold til hvordan kommunene håndterer eldre planer i strandsonen ved rullering av kommuneplanens arealdel.

Larvik kommune ligger i Vestfold fylke. I Vestfold er det laget en veileder for hvordan byggegrenser mot sjø skal fastsettes. En slik fremgangsmåte har manglet i både pbl og SPR. Vestfold fylkeskommune har også utarbeidet en regional kystsoneplan som skal bidra til en mer helhetlig og planstyrt planlegging i strandsonen, på tvers av kommunene i fylket. Oppgaven tar for seg hvordan Larvik kommune har håndtert byggeforbudet i 100-metersbeltet, SPR og eldre planer i strandsonen, i arbeidet med kommuneplanens arealdel (2015-2027). I studiet har det også vært sentralt å undersøke om det er oppnådd konsensus mellom kommunen, fylkeskommunen og fylkesmannen, når det gjelder Larviks fastsettelse av byggegrenser mot sjø. Kvalitativ metode er benyttet for å besvare oppgavens problemstillinger, hvor semistrukturerte intervjuer og dokumentstudier er benyttet.

Resultatene fra studien viser at det er konsensus mellom forvaltningsaktørene i Vestfold for hvordan en differensiert forvaltning av strandsonen, som SPR åpner for, skal utformes. Larvik kommune har trukket byggegrenser mot sjø, i tråd med veilederen, føringer fra fylkesmannen og regional kystsoneplan. Byggegrensene er aldri trukket lengre unna sjøen enn 100-meter. Gjennom regional plan og tilhørende veileder, har SPR blitt konkretisert og tatt aktivt i bruk i Larviks planarbeid. Intensjonen med planarbeidet er å ha skape et strengt skille mellom de områdene som ligger foran og bak byggegrensene mot sjø, i Larvik kommune. Ved fastsettelsen av byggegrenser, har det særlig blitt tatt hensyn til landskap og allmennhetens tilgang til strandsonen. Hva slags hensyn som er tatt til naturverdier i strandsonen, er derimot mer uklart. Differensieringen av byggeforbudet vil trolig bidra til en mer helhetlig og planstyrt utvikling, i tråd med intensjonen med byggeforbudet i pbl-2008. Grunnet oppgavens omfang og kommuneplanens korte virketid, har ikke oppfølgingen av kommuneplanen blitt nærmere undersøkt.

Larvik kommune har flere eldre reguleringsplaner i strandsonen enn nye. Ved fastsettelse av byggegrenser mot sjø er det ikke skilt mellom nye og eldre reguleringsplaner. Det er de samme prinsippene som ligger til grunn for hvordan byggegrensene er trukket i eldre og nye reguleringsplaner. Til tross for at de eldre planene ofte anses for å være foreldet eller å stride med kommuneplanens arealdel, er det ikke foretatt en opphevelse eller endring av disse planer i strandsonen. Kommunen har lagt inn en forrangsbestemmelse, som gjør at byggegrensene mot sjø i kommuneplanens arealdel går foran eldre reguleringsplaner. Slik er de eldre reguleringsplanene delvis satt ut av funksjon. De tre forvaltningsaktørene i Vestfold har hatt samme syn på hvordan eldre planer i strandsonen skal håndteres og har delt oppfatning med Sivilombudsmannen i forhold til håndteringen av disse planene.

The pressure on the coastal areas has increased in the last decades, due to development pressure from the humans. The coastal areas around the Oslo fjord has especially experienced particularly great pressure. New figures show that the development pressure on these coastal areas has probably plateaued in recent years numbers. The Planning and Building Act (2008) tightens the existing building ban. This is because it has been an urgent need to protect the last remaining untouched coastal areas within the 100-meters zone. An important aim with the Planning and Building Act is also to make the planning in the coastal zone more plan-governed. The law opens for determining ”other building limits”, cf. the Planning and Building Act § 1-8 second paragraph. In 2011 “the Central governmental planning guidelines for the coastal zone” was introduced. More specifically, these guidelines states how ”other building limits” could be differentiated by dividing the Norwegian coast into three different zones, after the degree of development pressure. These thesis investigates one Norwegian municipality, Larvik, that has taken the legal provision about “other building limits” and the guidelines in the Central governmental planning guidelines, into use.

In 2015 the Parliamentary Ombudsman for Public Administration came with a statement regarding to how older zoning plans should be handled in the coastal zone. The Parliamentary Ombudsman had a different understanding than the Ministry of Local Government and Modernisation, according to how the older zoning plans should be handled for these plans. The Ministry’s interpretation of the law was that older zoning plans were excepted from the prohibition pursuant. The Parlimentray Ombudsman disagreed in this understanding of the law. After the statement from the Ombudsman it became clear that it is a lack of empirical knowledge in this question. It is also needed to do empirical studies on how the municipalities handle older zoning plans in the revision of the master plan.

Larvik municipality is a part of Vestfold County. Vestfold County has made a guideline for how ”other building limits” should be formed in the coastal zone. A guideline for this has been missing in Norway. Vestfold County Council has also recently made a regional master plan for the coastal zone. The aim for this plan is to make a more unified development in the coastal zone, across the different municipalities in Vestfold County. This thesis will investigate how Larvik has handled the prohibition pursuant, the Central governmental planning guidelines and older zoning plans in the coastal zone, during the revision of the land-use element in the municipal master plan for Larvik (2015-2027). Due to this, it will also be necessary to study the degree of consensus between Larvik municipality, the County Council and the County Governor for Larvik’s approach. To resolve the research questions, qualitative methodology has been used. Within qualitative methodology, semi-structured interviews and document analysis is the selected methods.

The results show that it is consensus between the administrative levels (Larvik municipality, the County Council and the County Governor), for how the building limits in the coastal zone in Larvik is determined. The administrative levels are also unified in how the prohibition pursuant and the Central government planning guidelines should be interpreted. The guideline for how “other building limits” should be formed in the coastal zone in Vestfold county, and the regional master plan, is now incorporated in the municipal master plan. In general, the differentiation of the prohibition pursuant is done in Larvik with respect to the guidelines from the administrative levels in Vestfold County. The County Council and the County Governor in Vestfold also follow these guidelines.

The building limits have never been drawn further away from the seashore than 100-meters. Larvik municipality intensions are now to separate strictly between the areas in front of and behind the building limit. Behind the building limit, development is possible. This is in line with the Planning and Building Act and the regional master plan. For older zoning plans, the building limits are drawn after the same directions as for new zoning plans. In the determination of the building limits, the consideration for landscape and public interests, have been the main focus. It is uncertain if the environmental responsibilities have been taken into account. If the planning has been more plan-governed, is according to my research, too early to conclude with.