Utbyggingsavtaler og forutsigbarhet i utbyggers bidrag : en casestudie av to gjennomføringsmodeller i Oslo kommune

Abstract

SAMMENDRAG Tema for denne oppgaven er forutsigbarhet knyttet til bruken av ulike kommunale gjennomføringsmodeller ved utbygging. Det økte boligbehovet har også økt bruken av utbyggingsavtaler som et verktøy for å styre boligutviklingen nærmere, samt sørge for at nødvendig og kvalitetsriktige fellesinnretninger kommer på plass. En lovregulering i 2006 satte juridiske rammer for bruken av utbyggingsavtaler. Etter tilfeller hvor utbygger ble pålagt svært tyngende og til dels urimelige avtaler fikk man i den nye loven økt fokus på nødvendighet, forutsigbarhet og forholdsmessighet. Som et forsøk på å etterleve det nye lovverket vokser det frem ulike gjennomføringsmodeller i norske kommuner. Problemstillingen oppgaven tar for seg er hvorvidt en ny modell, programmerings- og organiseringsmodellen som har vokst frem i Oslo kommune, har bedre forutsetninger for å skape forutsigbarhet knyttet til utbyggers kostnader, enn en tradisjonell modell. Oppgaven har sammenlignet to case, hvorav det ene gjennomføres med POmodellen, og det andre med en tradisjonell modell. Casene blir belyst ved hjelp av utbyggingsprosjektene Hagekvartalet på Ensjø og Hasle Linje på Hasle, begge i Oslo. I PO-modellen har kommunen en aktiv koordinerende rolle ovenfor utbyggere og involverte kommunale sektorer. Kommunen utarbeider overordnede planprogram og gjennomfører kostnadsanalyser som brukes til å fordele finansieringsansvar på utbyggere (innenfor et avgrenset utbyggingsområde) gjennom utbyggingsavtaler. I den tradisjonelle modellen er kommunen desto mer i bakgrunnen. Kommunen vedtar reguleringsplaner men er ikke involvert i planlegging og koordinering av utbyggingen. Kommunen forhandler utbyggingsavtaler der det er aktuelt. Ofte behandles utbyggingsprosjekter som enkeltstående prosjekter, og det eksisterer således ingen kostnadsfordeling mellom utbyggere. Som følge av en lovendring i 2006, er kommuner pålagt å ha såkalte forutsigbarhetsvedtak som varsler forventninger om utbyggingsavtale. Oslo kommune opererer med et generelt forutsigbarhetsvedtak som ikke gir nærmere signaler om områder som spesielt er utsatt med tanke på slike forventninger. I POmodellen har man håndtert dette gjennom å vedta lokale forutsigbarhetsvedtak. Den tradisjonelle modellen benytter kommunevedtaket som grunnlag for utbyggingsavtalene. Prosjektkostnader knyttet til prosjektene på Ensjø og Hasle presenteres både gjennom en residualmodell (prosentandeler), og påfølgende i faktiske tall. Det er viet særlig oppmerksomhet til infrastrukturkostnadene, da det er disse kommunen direkte påvirker gjennom utbyggingsavtalene. Som en del av PO-modellen er det innhentet eksterne kostnadsanalyser på oppdrag fra kommunen (EBY), som danner grunnlaget for kostnadsfordelingen for fellesinnretninger mellom utbyggere på Ensjø. Med dette følger det en fordelingsnøkkel representert ved et anleggsbidrag pr. m2 BRA. Utbyggeren i denne oppgaven betaler sitt bidrag delvis gjennom kontantbidrag, delvis gjennom realytelser. Beløpet som i utbyggingsavtalen vedsetter realytelser har med tiden vist seg å være feilberegnet, og utbygger må nå ta regningen. Dette påvirker resten av utbyggingsøkonomien. På bakgrunn av kostnadsavvikene og betingelsene rundt finansiering av tiltak i utbyggingsavtalen, finner oppgaven at selv om PO-modellen oppnår forutsigbarhet på mange områder, knyttes det så stor usikkerhet til kostnadsanalysene at man vanskelig kan påstå at PO-modellen oppnår større forutsigbarhet i utbyggingsøkonomien, enn en tradisjonell modell. Oppgaven stiller avslutningsvis spørsmål rundt hvorvidt det er de kommunale modellene som feiler, eller om det kan tenkes at utfordringen ligger et annet sted.