Gjennomføringsavtaler mellom Statens vegvesen og private eiendomsutviklere.

Abstract

I forbindelse med eiendomsutvikling følger det ofte krav og føringer fra det offentlige, knyttet til utbyggingen. Denne masteroppgaven tar for seg krav om opparbeidelse av veitiltak utløst av privat eiendomsutvikling. Kravene formaliseres ved at det inngås en gjennomføringsavtale mellom Statens vegvesen og private eiendomsutviklere. Gjennomføringsavtalene er ikke hjemlet i plan- og bygningsloven, og har dermed ikke bestemte krav til innhold, forholdsmessighet og prosess. Med dette som bakgrunn er oppgavens problemstillinger:

- Hvordan fordeles kostnadene ved krav om utbedring av riks- og fylkesveier som utløses av privat eiendomsutvikling?

- Hvor tidlig får eiendomsutvikleren kartlagt kostnadsrammen knyttet til veitiltaket?

- Oppleves pålegg om tiltak som medfører kostnader som urimelige i forhold til samfunnsnytten, samt det at andre begunstiges av anlegget. Finnes det virkemidler for å gjøre kostnadsfordelingen mer rettferdig?

- Hvilke risikoelementer oppleves mest tyngende for en privat eiendomsutvikler?

- Hvordan stiller Statens vegvesen seg til anvendelse av anleggsbidragsmodellen for gjennomføringen av veitiltak?

Teorigrunnlaget for oppgaven er eksisterende teori innenfor eiendomsutvikling, samt sentrale myndighetsvedtak og sentrale lovparagrafer i Norges lover. I tillegg er forskningsmateriale på samme området anvendt.

Kvalitativ metode er benyttet i denne studien, og forskningsutvalget består av fire eiendomsutviklere og en kompetanseperson fra Statens vegvesen. To av intervjuene med eiendomsutviklerne er utført gjennom mailkontakt. De resterende intervjuene er gjennomført som dybdeintervjuer.

Samtlige problemstillinger er analysert på grunnlag av eksisterende teori og den ervervede kunnskapen gjennom forskningen.

Kostnader knyttet til veitiltak på riks- og fylkesveier utløst av privat eiendomsutvikling, blir belastet den ansvarlige eiendomsutvikler. Den private aktøren har videre ansvaret for all planlegging, bygging og gjennomføring av veianlegget. Begrunnelsen fra Statens vegvesen for en slik praksis, er at de private aktørene ikke skal bestemme rekkefølgen på bruken av de offentlige samferdselsbevilgningene. I tiltak der det skjer en kostnadsfordeling mellom det offentlige og private, er det på bakgrunn av at det er et behov for tiltaket før utviklingsprosjektet blir lansert. Ved et alminnelig lite behov bidrar det offentlige med 25 % av kostnadene, mens i saker med et større behov bidrar det offentlige med 50 % av kostnadene. I sammenheng med veitiltak som er med på å oppfylle kravene i regional areal- og trafikkplan, kan det offentlige gå inn med penger, uten at det nødvendigvis er et behov fra før.

Kravet om opparbeidelse av veitiltaket blir til under reguleringsarbeidet, der Statens vegvesen er en av de offentlige høringsinnsatsene. Eiendomsutvikleren har selv anledning til å legge inn føringer, noe som også er ønskelig fra Statens vegvesen sin side. Kostnadsrammen for veitiltaket blir kartlagt når byggeplanen er godkjent av Statens vegvesen. Grunnlaget for byggeplanen er kravet gitt i reguleringsplanen. Av de spurte eiendomsutviklerne hadde denne prosessen tatt fra et halvt til to år.

Tre av fire av spurte eiendomsutviklere opplevde pålagte kostnader som uforholdsmessige og urimelige. Statens vegvesen bekreftet at dagens system fort skaper gratispassasjerer, og at aktører som har anledning til å sitte på gjerdet blir belønnet. Også de fraværende refusjonsmulighetene knyttet til veitiltakene er med på å øke graden av urimelighet.

Opprettelsen av infrastrukturfond, hvor utviklerne betaler inn et forholdsmessig beløp knyttet til sitt prosjekt, er en av løsningene som ble lagt frem og drøftet. Bruk av områdemodeller og statlige avdrag- og rentefrie lån til kommunen kan også være med på å bidra til at kostnadene blir fordelt mer rettferdig. Slik at systemet ikke skaper gratispassasjerer. Veitiltaket fører med seg flere typer risikoelementer til prosjektet. En finansieringsrisiko som følge av at kostnadsrammen på prosjektet øker. Markedsrisiko som følge av at eiendomsutviklerne må ta en høyere pris per kvadratmeter, for å sørge for den ønskede avkastningen. Institusjonell risiko ved at kravene til veianlegget er under hyppig revidering, noe som bidrar til økte og uforutsette kostnader. Usikkerhet knyttet til hva som egentlig skal bygges, er en av risikofaktorene eiendomsutviklerne trekker frem som den mest tyngende. En annen faktor er at kontakten med Statenes vegvesen medfører utsettelser og ekstra kostnader, fordi ønskene fra en sektormyndighet skal tilfredsstilles, i tillegg til kommunens krav.

Statens vegvesen stiller seg negative til anvendelse av anleggsbidragsmodellen fordi det ikke er hjemlet i lov at private aktører skal betale en nettokostnad i forbindelse med investeringer i offentlig infrastruktur. Det er Statens vegvesen som står som byggherre på vegne av fylkeskommunen i forbindelse med tiltak på fylkesvei, men har begrenset kapasitet til slike prosjekter. En utbredt bruk av modellen, vil derfor føre til at det går utover prioriterte prosjekter. Statens vegvesen stiller seg positive til en endring av merverdiavgiftsloven, slik at private aktører får samme refusjonsmuligheter som det offentlige, i forbindelse med oppgradering av felles infrastruktur. Det vil bety at eiendomsutvikleren slipper momsbelastningen knyttet til veitiltaket, som er anleggsbidragsmodellens eneste formål.

Summary In connection with development of real estate, there are often demands and regulations from the public authorities tied to the development. This Master thesis will discuss demands for acquisition of road measures set off by private development of real estate. The demands are formalized through the contracting of an agreement of implementation between the Norwegian Public Roads Administration (Statens vegvesen; NPRA) and the private developer of real estate. The agreements of implementation are not founded on the law, and thereby they don’t have specific demands regarding content, proportionality and process. On this background, the thesis addresses the following problems:

- How are the costs distributed when development of real estate sets off demands for the renovation of classified roads and county roads?

- How early in the process is the frame of costs for the road measure mapped out?

- Is the instruction of costly measures experienced as unreasonable, regarding both the public utility and the fact that other people are favoured by the installation? Are there any means to make the distribution of costs more fair?

- Which risk elements are experienced as most straining for the private developer of real estate?

- When it comes to the implementation of road measures under private production, what is NPRA’s stand on the application of the model for contribution to installations?

The thesis’ theoretical basis is existing theory within the development of real estate, together with important resolutions from the public authorities and central articles of the Norwegian Acts. In addition, research material from the same field is applied.

The study is based on qualitative methods. The research selection consists of four developers of real estate and a competent representative of the NPRA. Two of the interviews with the developers of real estate have been done through e-mailing. The remaining interviews have been completed as depth interviews.

All of the addressed problems are analysed on the basis of existing theory and the knowledge acquired through the research.

The costs tied to road measures on classified roads and county roads set off by private developing of real estate, are loaded on the responsible developer. The private actor further has the responsibility for all planning, building and implementation of the road installation. The NPRA’s reasons for such a practice, is that the private actor should not decide how the public authorities spend money on communication and transport. When the costs for a road measure are distributed between the public and the private, it is because there already exists a need for the current measure. The public contributes with 25 % of the costs when the common need is little, but in cases with a bigger need the public contributes with 50 % of the costs. Road measures which help to fulfil the demands of regional plans for areal and traffic can also be supported by the public, even without there being an existing need.

The demand for acquisation of road measures is created through the regulation process, where the NPRA is one of the public consultative bodies. The developer of real estate also has the opportunity to add conditions, an opportunity that is welcomed by the NPRA as well. A road measure’s frame of cost is mapped out when the building plan for the road measure is approved by the NPRA. The basis for the building plan is conditions given by the regulation plan. The developers of real estate in this study said this process had taken between half a year and two years.

Three of the four developers of real estate experienced the instructed costs as unproportional and unreasonable. The NPRA confirmed that today’s system easily creates free-riders, and that actors with the opportunity to sit on the fence are rewarded. The lacking possibilities for repayment of costs tied to the road measure further increases the degree of unreasonableness.

The establishment of infrastructure funds, where the developers pay a proportionate amount tied to their project, is one of the solutions which was presented and discussed. The use of area models and favourable governmental loans to the municipality may also contribute to a fairer distribution of costs. This way the system will not create free-riders.

The road measure brings many types of risk elements to the project. A financial risk as a consequence of the project’s increasing frame of costs. A market risk following the developers of real estate having to take a higher price per square meter, in order to achieve the desired earnings. An institutional risk since the demands for the road installation is under frequent revision, leading to increased and unexpected costs. Uncertainty regarding what shall really be built, is one of the risk factors the developers of real estate point at as the most straining. Another factor is that the contact with the NPRA brings along delays and extra costs, because the wishes from a sectorial authority must be satisfied in addition to the municipality’s demands.

The NPRA is negative to the application of the model of contribution to installations because it is not founded on the law that private actors shall pay a net cost in connection to investments in public infrastructure. It is the NPRA which is the builder on the behalf of the county municipality regarding measures on county roads, but they have limited capacity for such projects. A widespread use of the model, will therefore result in less resources available for the prioritized projects. The NPRA is positive to an alteration of the VAT Act, giving private actors the same possibilites for repayment as the public has when it comes to the upgrading of common infrastructure. This would mean that the developer of real estate is spared from the VAT tied to the measure, which is the sole purpose of the model of contribution to installations.