How and why planners make plans which, if implemented, cause growth in traffic volumes : explanations related to the expert knowledge, the planners, and the plan-making processes

Abstract

Traffic volumes need to be reduced in order to reduce GHG emissions and avoid dangerous global warming. This is also a means to reduce local health and environment problems, congestion and land take, save energy, make cities more liveable, and more. Despite long standing objectives, knowledge of how to achieve this, and public control of the most important means, land use and transport-systems are continuously planned and developed in ways which cause growth in traffic volumes. In order to be able to change this situation, we need to understand what is causing that traffic-increasing plans are made. The intention of this work has therefore been to contribute to answer the following research question: How and why are planners making plans which, if implemented, cause growth in traffic volumes? Within an understanding of planning processes as complex and involving numerous actors, I have chosen to focus on planners working for public and private actors, how they interact with each other when making zoning plans, and how they apply relevant expert knowledge. Planners are important actors in planning processes, since they possess procedural and substantial knowledge, and since they normally do most of the concrete plan-making. To my knowledge, this angle is not well covered by current planning literature and theory. Inspired by among others Jacobs, ‘how the city works’ as well as the plan-making processes have been conceptualised as systems of organised complexity. The research has been strongly influenced by the strand of philosophy of science termed Critical realism, as well as by Flyvbjerg’s ‘phronetic planning research’. Classical planning theory has been the most influential planning theory. The planners, my understanding of the state-of-the-art expert knowledge and the plan-making processes have been explored in abstract analyses, disclosing potential causal powers, mechanisms and conditions that can contribute to explaining how and why planners make traffic increasing plans. The findings have been examined in empirical studies; a survey and two interview studies among planners, as well as a case study of four plan-making processes. More general or transfactual explanations have been developed in the final analysis. It was found that when a public or private developer initiates a planning process in order to be allowed to implement a project, a number of mechanisms may be activated through which causal powers can act and produce traffic-increasing plans: The objective ‘reducing traffic volumes’ may not be introduced in or ousted from the plan-making process, the expert knowledge in question may not be introduced in or ousted from the process, or applied wrongly. Whether these mechanisms are activated, and whether traffic-increasing plans are made, depend on a number of contingent conditions. This regards among others that even if the expert knowledge is good enough to guide planners who aim at making traffic-reducing plans, it has shortcomings. This regards lack of accessible descriptions of the general knowledge and of the methods that are applicable in planning practise, as well as shortcomings of the empirical knowledge. This makes it less usable, and easier to oust. The planners know the expert knowledge in question, but few know it well enough to apply it in complex analyses or in tough debates. Regarding the plan-making processes, the objectives, knowledge and powers of the planners involved matter. It strongly affects which objectives are prioritised in the process and which knowledge is applied, and hence which plan that is made. Recommendations regarding what could be done to change the situation have been suggested.

Biltrafikken må reduseres dersom vi skal redusere klimagassutslippene og den globale oppvarmingen. Dette vil også bidra til å redusere lokale helse- og miljøproblemer, arealforbruk, kø og forsinkelser, spare energi, gjøre byene triveligere og mer. Til tross for langvarige målsettinger, kunnskap om hva som skal til, og offentlig styring av de mest sentrale virkemidlene, utvikles arealstrukturen og transportsystemene stadig i retninger som gir vekst i biltrafikken. Hvis vi skal bli i stand til å endre denne situasjonen, må vi forstå hva som forårsaker den. Intensjonene med dette arbeidet er derfor å bidra til å svare på følgende spørsmål: Hvordan og hvorfor lager planleggerne planer som, hvis de blir gjennomført, gir vekst i biltrafikken? Under en forståelse av at planprosesser er komplekse og involverer en rekke forskjellige aktører, har jeg valgt å fokusere på planleggerne, hvordan de samhandler med hverandre når de lager reguleringsplaner, og hvordan de bruker relevant ekspertkunnskap. Planleggerne er viktige aktører i planprosessene. De har prosess- og substanskunnskap, de leder planprosessene, og de gjør mesteparten av den konkrete planlagingen. Denne vinkelen er ikke godt dekket i planleggingsteorien og -litteraturen slik jeg kjenner den. Inspirert av blant annet Jacobs har jeg definerte hvordan byen ’virker’, så vel som planlagingsprosessene, som systemer av typen ’dobbelt organisert komplekse’. Arbeidet er sterkt påvirket av en gren av vitenskapsteorien som kalles kritisk realisme og av Flyvbjergs ’phronetisk planforskning’. Klassisk planteori har også vært innflytelsesrik i arbeidet. Planleggerne, min forståelse av state-of-the-art ekspertkunnskapen og planlagingsprosessene ble utforsket gjennom abstrakte analyser for å finne frem til hvilke kausale krefter, mekanismer og forutsetninger som kan bidra til å forklare hvorfor og hvordan planleggerne lager trafikkskapende planer. Funnene ble undersøkt i empiriske studier; en spørreundersøkelse og to intervjuundersøkelser blant planleggere, samt en case-studie som omfattet fire planlagingsprosesser. Mer generelle forklaringer for hvordan og hvorfor planleggere lager planer som gir vekst i biltrafikken ble så utviklet i den overordnede analysen. Jeg fant at når en offentlig eller privat utbygger initierer en planprosess for å få tillatelse til å gjennomføre et prosjekt, kan en rekke mekanismer aktiveres slik at det lages en trafikkskapende plan: Målsettinger om å redusere biltrafikken kan ikke bli introdusert eller bli skjøvet ut av andre målsettinger, og ekspertkunnskapen kan enten ikke bli introdusert, bli skjøvet ut av annen slags kunnskap eller brukes feil. Hvorvidt disse mekanismene blir aktivert og bidrar til at det lages en plan som gir vekst i biltrafikken kommer an på en rekke betingede forutsetninger. Dette gjelder blant annet at selv om ekspertkunnskapen er god nok til å lede planleggere som vil lage trafikkreduserende planer, så har den svakheter. Dette gjelder mangel på tilgjengelige beskrivelser av den generelle kunnskapen og av metoder for å bruke den som er brukbare i praktisk planlegging, samt mangler ved den empiriske kunnskapen. Dette gjør kunnskapen mindre brukbar og lettere å skyve ut. Planleggerne kjenner generelt til deler av denne ekspertkunnskapen, men få kjenner den godt nok til å bruke den i komplekse plananalyser eller harde diskusjoner. Når det gjelder planlagingsprosessene, spiller målsettingene, kunnskapen og makten til de involverte planleggernes en viktig rolle. Dette påvirker hvilke målsettinger som prioriteres i prosessen og hvilken ekspertkunnskap som brukes, og dermed planene som lages. Det er utviklet forslag til hva som kan gjøres for å endre på situasjonen.