Forsvarlig saksbehandling av endring av fast eiendom : en undersøkelse og evaluering av norske kommuners praksis i 2015

Abstract

Forskningstemaet er saksbehandling av søknad om endring av fast eiendom. Dette undersøker jeg ved å besvare forskningsspørsmålet: Oppfyller kommunenes saksbehandling av søknad om endring av fast eiendom evalueringskriterier for forsvarlig saksbehandling? Sakstypen endring av fast eiendom er tiltak nevnt i plan- og bygningsloven § 20-1 bokstav m. Det er opprettelse av ny grunneiendom, ny anleggseiendom, nytt jordsameie, opprettelse av ny festegrunn og arealoverføring. Tiltakene omfattes også av reglene i matrikkelloven. Sakstypen er søknadspliktig og det er kommunen som behandler søknadene. Det er videre kommunen som er ansvarlig for deler av realisering av tillatelsen, det gjelder oppmålings-forretning og føring av endringene i matrikkelen. Målet er å bidra med kunnskap om praksis som fundament for videre forskning, sammenfatte det formelle rammeverket for saksbehandling og drøfte funn for å besvare forskningsspørsmålet. Videre å undersøke hvordan realisering av tillatelsen kan virke tilbake på saksbehandlingen. For å samle inn datamaterialet har jeg gjennomført en forundersøkelse og to spørreundersøkelser hvor kommuner som utfører dette arbeidet utgjør populasjonen. Arbeidet baserer seg på kombinert metode (mixed method research). Det er ikke tidligere utført en tilsvarende landsomfattende undersøkelse av kommunens saksbehandling av denne sakstypen. Derfor valgte jeg spørreundersøkelse som hovedstrategi for datainnsamling. Det førte til et stort datamateriale og mulighet for å generalisere. Datamaterialet presenteres i seks kapitler i avhandlingens del II. Hvert av kapitelene har et hovedtema og to eller tre operasjonelle forskningsspørsmål som behandles. Temaene er hentet fra prosessen for endring av fast eiendom og omfatter kommunen, saksbehandleren, veiledning og søknad, saksforberedelser, tillatelse til endring av fast eiendom og realisering av tillatelsen. I den sammenfattende drøftingen og perspektiv i del III har jeg benyttet rammeverk for institusjonell analyse og utvikling for å analysere hva som påvirker saksbehandling av søknad om endring av fast eiendom og hvordan utfallet, gjennom realisering av tillatelsen, kan virke tilbake på saksbehandlingen. Ved å benytte evalueringskriterier for forsvarlig saksbehandling har jeg evaluert kommunens praksis. Dette gir sammen svar på forskningsspørsmålet, forslag til kvalitetssikringssystem ved å videreutvikle eksisterende prosessfigur og tanker om mulige endringer. Rammeverk for institusjonell analyse og utvikling fungerer som en huskeliste over forhold som undersøkes i forskningsprosjektet. Rammeverket er gitt innhold relevant for mitt forskningstema hentet fra datamateriale, drøftelser og delkonklusjoner i del II. Evalueringskriteriene for forsvarlig saksbehandling har jeg utarbeidet på grunnlag av institusjonell teori, det formelle rammeverket og andre faglige arbeider. Forsvarlig saksbehandling oppsummeres i fem kriterier: Evalueringskriteria 1: I tråd med formelt rammeverk. Saksbehandlingen skal ha hjemmel i lov, forskrift og bidra til utvikling i tråd med gjeldende arealplaner. Søknaden skal godkjennes når tiltaket er i tråd med det formelle rammeverket. Evalueringskriteria 2: Ansvarlig. Kommunen skal gi nødvendig veiledning. Saksbehandlingen skal være tillitsskapende og ivareta partenes og samfunnets interesser gjennom deltagelse og samordning med andre myndigheter. Evalueringskriteria 3: Effektiv. Saksbehandlingen skal være effektiv ved å forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold. Saksbehandlingen skal følge kommunens kvalitetssikringssystem og lovpålagte tidsfrister. Evalueringskriteria 4: Rettferdig og upartisk. Saksbehandlingen skal være rettferdig og upartisk og det skal ikke utøves forskjellsbehandling som faller utenfor kommunens skjønn. Evalueringskriteria 5: Faglig forsvarlig. Kommunen skal sikre nødvendig fagkompetanse og at saksbehandler kan holde seg faglig oppdatert. Saksbehandler skal være lojal mot faget som utøves og forvaltningsrettslige prinsipper. Kommunene er gitt kompetanse som plan- og bygningsmyndighet. I hovedsak er administrasjonen vedtaksmyndighet for søknader om endring av fast eiendom. Det gis veiledning til søker, først og fremst ved uformell veiledning. Forhåndskonferanser benyttes sjelden for denne sakstypen. Mange kommuner har en saksbehandler med fagkompetanse vedkommende mener er relevant for jobben, 80 % har 3-årig eller lengre utdanning. Omtrent halvparten har mer enn 10 års arbeidserfaring. Utfordringen er imidlertid at ingen eller kort utdanning ikke nødvendigvis kompenseres med lang arbeidserfaring. Det er forskjeller og det forekommer saksbehandling som ikke er i tråd med forsvarlig saksbehandling. Eksempler er manglende høring av berørte myndigheter og krav til søker om å innhente uttalelser som kommunen er pålagt å skaffe gjennom plikten til samordning. En forskjell som mangler hjemmel i lov er å unnlate saksbehandling av søknader når nye eiendomsgrenser er inntegnet i reguleringsplan. Dette er forhold som må endres for at kommunens saksbehandling skal være i tråd med gjeldende formelle rammeverk. Praksis som jeg mener er uheldig, men som trolig ligger innenfor kommunens skjønn er å fatte avgjørelse etter flere lover i samme vedtak. Sakstypen omfattes av reglene i plan- og bygningslovens byggesaksdel som Direktoratet for byggkvalitet (DiBK) har veiledningsansvar for. Sakstypen omfattes også av matrikkelloven, som Kartverket har veiledningsansvar for. Utgangspunktet mitt var ut fra det at sakstypen kan sies å falle mellom to stoler, dette bekreftes av datamaterialet. Det er behov for en klarere rollefordeling mellom statlige myndigheter som skal veilede kommunene og det er behov for å sette fokus på sakstypen endring av fast eiendom som en egen sakstype