En kartlegging av økologisk kompensasjon i norsk forvaltning, med hovedvekt på vei- og jernbaneutbygging i verneområder

Abstract

Økende befolkningsvekst og satsing på infrastruktur legger press på arealer. Infrastrukturinngrep er viktig for samfunnsutvikling, samtidig som det kan gi store negative konsekvenser for naturverdier. Inngrep kommer ofte i konflikt med bevaring av verdifulle naturområder. Dette er en oppgave som kartlegger hvordan økologisk kompensasjon anvendes, og kan anvendes, i norsk forvalting, med fokus på vei- og jernbaneutbygging i verneområder. Økologisk kompensasjon er et virkemiddel som skal kompensere for tapte naturverdier ved å kompensere med tilsvarende naturverdier, utenfor inngrepsområde. Dette virkemiddelet har som hensikt å unngå netto tap av naturverdier. Arbeidet med økologisk kompensasjon i Norge, startet med at en arbeidsgruppe, nedsatt av Samferdselsdepartementet, utarbeidet en rapport i 2013. Videre ble Statens vegvesen, Jernbaneverket (nå BaneNOR) og Avinor ble bedt om å identifisere pilotprosjekter for økologisk kompensasjon i tildelingsbrevet 2015 og 2016 fra Samferdselsdepartementet. Det ble da valgt ut fem pilotprosjekter som skulle øke kunnskapen og samle erfaringer for økologisk kompensasjon. Gjennom vårt dokument- og litteraturstudie viser resultatet av kartleggingen at det er flere utfordringer ved anvendelse av økologisk kompensasjon. Hovedutfordringen som går igjen, bunner i at det er et uklart lovverk og retningslinjer som regulerer anvendelsen av økologisk kompensasjon. Det er derfor usikkert hvordan økologisk kompensasjon skal anvendes, og hvilke krav som må, eller bør stilles. I tillegg er det uklart når kravene bør stilles. Videre viser kartleggingen at økologisk kompensasjon er et komplekst og sammensatt virkemiddel. Naturmangfoldloven § 48 er den eneste paragrafen i norsk lovverk med direkte hjemmel til å stille krav om økologisk kompensasjon ved inngrep i verneområder. Pilotprosjektene viser at denne paragrafen så langt ikke har blitt anvendt i forbindelse med krav om økologisk kompensasjon. Dette fant vi som oppsiktsvekkende, og vi ønsket å undersøke praksis nærmere med hensyn til å kartlegge hvilket hjemmelsgrunnlag som blir anvendt ved krav om økologisk kompensasjon. Det viste seg at regjeringen stiller krav om økologisk kompensasjon som en forutsetning for å endre verneforskriften. En forskriftsendring kan kun gjøres gjennom kongelig resolusjon, ved å endre bestemmelser, grenseendringer eller oppheving av vernegrenser. Gjennom arbeidet med oppgaven så vi at fremgangsmåten ved å endre forskriften er «enklere» for myndighetene, sammenliknet med å anvende § 48. I dag er det mange utfordringer knyttet til anvendelse av økologisk kompensasjon, uavhengig av hvilke av prosesser eller hjemler som utløser kravene. Dette gjelder for eksempel usikkerhet rundt økologiske konsekvenser, mangel på kompensasjonsarealer, og hvor grensene for når en naturverdi er for verdifull for utbygging, skal settes. I tillegg ser vi at det kan være en fare for at økologisk kompensasjon blir brukt mot sin hensikt, for eksempel ved at det blir en form for «frikjøp» eller at det skaper en uheldig presedens. Dersom det blir et «frikjøp» kan det føre til at utbyggingsprosjekter som egentlig ikke skulle vært iverksatt, blir realisert. Økologisk kompensasjon har en fin grunnidé om å sette naturverdier på dagsorden, og har som formål å gjenskape de tapte naturverdiene. Hvis alternativet er at inngrepet utføres uten anvendelse av økologisk kompensasjon, ville det sannsynligvis føre til større netto tap av naturverdier. Det er imidlertid et behov for å utarbeide et felles strengt regelverk med tydelige retningslinjer. Tydelige retningslinjer kan regulere anvendelse av økologisk kompensasjon, slik at formålet med null netto tap av naturverdier oppnås.

Population growth and investment in infrastructure put pressure on areas. Infrastructure interventions are important for societal development, while they can have major negative consequences for natural assets. Such interventions often conflict with conservation of valuable natural areas. This master thesis maps how biodiversity offsetting is used, and can be used in Norwegian administration, focusing on road and rail development in protected areas. Biodiversity offsetting shall make amends for lost natural assets through providing corresponding natural assets outside the affected area. This instrument aims to avoid net loss of natural assets. The work on biodiversity offsetting in Norway started when the Norwegian Road Administration, Bane NOR (national state-owned railway company) and Avinor (state-owned airports) were asked to identify pilot projects for biodiversity offsetting, in their grant letters of 2015 and 2016 from the Ministry of Transport and Communications. Five pilot projects were selected to increase knowledge and gather experience on biodiversity offsetting. Through document and literature studies, the results of our survey show that there are several challenges connected to the use of biodiversity offsetting. The main challenge that arises is the fact that the legal framework and guidelines governing the application of biodiversity offsetting are unclear. It is therefore uncertain how biodiversity offsetting should be applied and what requirements must or should be made. In addition, it is unclear when the requirements should be made. The survey shows that biodiversity offsetting is complex. Section 48 of the Nature Diversity Act is the only piece of Norwegian legislation with direct provisions for biodiversity offsetting connected to the entry of protected areas. Pilot projects on biodiversity offsetting show that this section so far has not been used in connection with biodiversity offsetting. We found this sensational, and we wanted to investigate the practice through mapping what provisions had been used for biodiversity offsetting. It turned out that the government uses biodiversity offsetting as a prerequisite for changing the protective regulations. A change of regulation can only be realized through royal decree, by changing provisions, boundary changes or termination of boundaries. Through our thesis work, we saw that the procedure for amending the regulation is "simpler" for the authorities, compared to applying section 48. Today there are many challenges related to the use of biodiversity offsetting, regardless of which processes or practices trigger the requirements. There are for example uncertainties connected to ecological consequences, lack of compensation areas, and determining when a natural asset is too valuable for any development. In addition, we see that there may be a danger that biodiversity offsetting could be used against its purpose, for example through becoming a form of "bail-out" or creating an unfortunate precedent. In the situation of a "bail-out", development projects that should ideally not be implemented, will be realized. Biodiversity offsetting has the commendable purpose of putting natural assets on the agenda, and recreating losses. An option of intervention without biodiversity offsetting would probably lead to greater net loss of natural assets. However, there is a need to develop a common strict regulatory framework with clear guidelines. Clear guidelines can regulate the use of biodiversity offsetting, so that the purpose of zero net loss of natural assets is achieved.