Håndtering av byggeforbudet i 100-metersbeltet langs sjøen og bruk av "annen byggegrense" som virkemiddel i Sarpsborg- og Sandefjord kommune, i lys av regionale føringer

Abstract

Det har vært et generelt byggeforbud i 100-metersbeltet fra sjøen siden den midlertidige strandloven ble vedtatt i 1965 (Tofte 2008). Likevel er store deler av strandsonen nedbygd og fortettet. I området ved Oslofjorden er den kystsonen i Norge som i størst grad er privatisert, og hvor innbyggerne relativt sett har minst strandsone med adgang til fri ferdsel (SSB 2016a). Utbyggingen i 100-metersbeltet har på tross av byggeforbudet skjedd gjennom planer etter Plan- og bygningsloven (PBL) og dispensasjoner gitt av kommunene. Utbyggingen har ofte skjedd bit-for-bit og har derfor først over tid gitt merkbare store og uheldige konsekvenser. Plan- og bygningsloven § 1-8 andre ledd gir et generelt forbud mot tiltak i 100-metersbeltet langs sjø. Forbudet gjelder generelt, så lenge ikke «annen byggegrense» er fastsatt i kommuneplanens arealdel eller i reguleringsplan jf. paragrafens tredje ledd. Byggeforbudet kan derfor unnlates gjennom plan, men det forutsetter at kommunen gjør en konkret vurdering ved å fastsette «annen byggegrense» for det aktuelle området. Hensikten er å gjøre kystsonen mer planstyrt gjennom bevisst planlegging, fremfor tilfeldig utvikling gjennom dispensasjoner.

Denne masteroppgaven handler om hvordan Sarpsborg- og Sandefjord kommune har håndtert byggeforbudet og brukt «annen byggegrense» i sine overordnede planer, sett i lys av føringer gitt i regional kystsoneplan for Østfold- og Vestfold. Østfold og Vestfold ligger på hver sin side av Oslofjorden og begge fylkene er omfattet av den strengeste forvaltningssonen, sone 1, i Statlige planretningslinjer for differensiert forvaltning av strandsonen. I denne sonen skal forbudet praktiseres strengt og dispensasjoner skal unngås. Hensikten med oppgaven er å beskrive planlegging i strandsonen kommunalt og regionalt i Sarpsborg og Østfold, sammenliknet med Sandefjord og Vestfold.

Gjennom de regionale kystsoneplanene i Østfold- og Vestfold, har kommunene fått forskjellig føringer og regional veiledning, som igjen har ført til en ulik kommunal forvaltning. Østfolds regionale plan for kystsonen sier i liten grad noe om «annen byggegrense». Hvor og hvordan «annen byggegrense» eventuelt skal tas i bruk av kommunene er ikke konkretisert i planen. Representanten fra Fylkesmannen i Østfold forteller at deres veiledning er knyttet til at de ønsker at byggeforbudet i 100-metersbeltet opprettholdes i størst mulig grad for å videreføre en streng forvaltning av kystsonen i fylket. I stor kontrast til de regionale føringene i Østfold, åpner regionale myndigheter i Vestfold gjennom regional kystsoneplan og den tilhørende delrapporten «Veileder for fastsetting av byggegrenser i 100-metersbeltet» for tiltak også i 100-metersbeltet. Fylkesmannen i Vestfold og Vestfold Fylkeskommune oppfordrer kommunene til en gjennomgående differensiert forvaltning ved å trekke byggegrenser gjennom hele fylket. Dette har også blitt gjort i samtlige av Vestfolds kystkommuner ved hjelp av prinsippene fastsatt i Veilederen.

Sarpsborg har fastsatt «annen byggegrense» i sin kommuneplan delvis etter prinsippene i Veilederen for fastsetting av byggegrenser i Vestfolds regionale kystsoneplan. Dette fordi Østfold ikke har noen tilsvarende veileder til kommunene. Sarpsborg har derfor forholdt seg til to ulike regionale planer, hvor den ene formelt ikke gjelder for kommunen. Sandefjord fastsatte sine byggegrenser før den regionale planen i Vestfold var ferdig rullert. Kommunen har derfor en noe mer liberal praksis enn det regional plan oppfordrer til.

Statlige planretningslinjer for differensiert forvaltning av strandsonen legger opp til minst mulig bygging i strandsonen, men at det som skal gjøres av tiltak ikke skal skje gjennom dispensasjoner, men i henhold til plan. Ut over dette er det opp til kommunene og regionale myndigheter å skape politikken i strandsonen. Oppgavens resultater viser et stort sprik i tolkningen av pbl. § 1-8 og SPR, spesielt på regionalt nivå. De forskjellige tolkningene på regionalt nivå får videre store konsekvenser for forvaltningen kommunalt gjennom de regionale føringene.

It has been a general construction ban in the area within 100 meters from the coastline since the temporary Strandloven was decided in 1965 (Tofte 2008). Despite of this, many parts of the 100-meter zone is developed and carries construction. The area around the Oslo fjord is the coast area in Norway where most ground is in private property and the inhabitants relatively to other parts of Norway have the smallest area 100-meter zone with unlimited public access. The constructions in the 100-meter zone have, despite the construction ban, been carried out through planning according to Plan og bygningsloven (PBL) and dispensations. Development has often been done partly and therefore first over time given large and unconvinient consequenses that has been noticeable. Pbl. § 1-8 states a general ban against initiatives in the area within 100 meters from the coast. The ban is general unless “annen byggegrense” is specified. The construction ban therefore can be avoided through planning, though requiring that the kommune does a specific evaluation by determine “annen byggegrense” for the current area. The purpose is to make the 100-meter zone more ruled by plans through calculated planning, rather than random development through dispensations. This master thesis concern how Sarpsborg and Sandefjord has handled the construction ban and the use of “annen byggegrense” in their general plans in the light of the recomandations given in the regional coastal zone plan for Østfold and Vestfold. Østfold and Vestfold are situated on each side of the Oslo fjord, and both are included in den most strict management zone; zone 1, in the governmental planning guidelines for differentiated management of the 100-meter zone. In this zone, the construction ban is to be practiced in the strictest way, and dispensations should be avoided. The purpose of this master thesis is to describe the planning in the coast zone in municipal and regional areas in Sarpsborg and Østfold, compared to Sandefjord and Vestfold.