Samordning som styringsmiddel for planlegging

Abstract

Denne avhandlingen er et dokumentstudiet som vil analysere samordning slik det kommer til uttrykk i plan- og bygningsloven og dens forarbeider. Dagens forvaltning er sektorisert og fragmentert, noe som kan medføre at planleggingsprosessene blir kompliserte og lite forutsigbare. I tillegg skal planlegging etter plan- og bygningsloven ivareta en lang rekke med ulike hensyn. Dette har ført til at samordning ikke lenger bare et styringsmiddel, men en forutsetning for planlegging. Men planforsking har vist at samordning ikke alltid er like lett (Falleth, 2011). En av grunnene er at staten selv ikke har klart å samordne sin egen politikk, og kommunene opplever derfor ofte å få sprikende og lite koordinerte styringssignaler fra statlige organer. Dette medfører at kommunen blir stående mellom en ambisiøs stat som ikke klarer å samordne sin egen politikk og en stat som setter absolutte grenser for den kommunale planleggingen. Det er derfor behov for bedre samordningsmekanismer som kan se sektorene og forvaltningsorganene i sammenheng, og avveie og avklare de ulike interessene mot hverandre.

Samordning er løftet frem som et av lovens hovedformål, men det hersker allikevel stor usikkerhet om hva som egentlig menes med begrepet. Selv om samordning har vært tema i mange planteoretiske tekster, er det begrenset med litteratur som forsøker å klargjøre lovgivers intensjoner inngående. Avhandlingen forsøker derfor å kartlegge hva lovgiver har lagt i begrepet samordning, og om lovgivers intensjoner er tilstrekkelig presise til at de kan etterleves i praksis. Det er nemlig en forutsetning at det foreligger forståelse av lovgivers intensjoner for at loven kan etterleves i praksis. For å analysere lovgivers intensjoner har jeg analysert lovens ordlyd og dens forarbeider.

For å forstå lovgivers intensjoner med samordning, må man forstå de ulike perspektivene på samordning. Avhandlingen tar for seg fem ulike perspektiver på samordning: «samordning som begrep», «samordning som prosesskrav eller resultatmål», «samordning ex ante og ex post», «samordning horisontalt og vertikalt» og «samordne bort». Disse perspektivene er forsøkt klargjort i avhandlingen. Verken samordning eller noen av perspektivene var tilstrekkelig redegjort for i loven eller i dens forarbeider. Det er ikke gitt klare nok bestemmelser til at lovgivers intensjoner kan operasjonaliseres. Jeg setter derfor spørsmålstegn ved om lovgiver bevisst har vært vage i sine formuleringer for at det skal være opp til forvaltningen selv å tolke loven, eller om det på grunn av planlovutvalgets sammensetning var vanskelig å treffe klare og presise samordningsbestemmelser.

This master thesis will analyse coordination as expressed in the Planning and Building Act and its preparatory work. Today's management is sectored and fragmented, which can make the planning processes complicated and unpredictable. Planning in the Planning and Building Act will account for a wide range of different considerations. Consequently, coordination is no longer just a means of control, but is a prerequisite for planning. However, planning demonstrates that coordination is not always easy (Falleth, 2011). One of the reasons is that the state itself has failed to coordinate its own policies, and the municipalities therefore often experience erratic and uncoordinated guidelines from government agencies. This means that the municipality stands between an ambitious state that is unable to coordinate its own policies and a state that sets absolute boundaries for municipal planning. Therefore, improved coordination mechanisms are needed that can view sectors and governing bodies in context, and weigh and clarify the various interests against each other.

Coordination has been highlightet as one of the primary objectives of the Act, but a great deal of uncertainty remains regarding what is really meant by the term. Although coordination has been the subject of many texts, it is limited to literature that attempts to clarify the legislator's intentions. The thesis therefore intends to clarify the definition of coordination as described by the legislator and to determine whether the legislature’s intentions are sufficiently precise to be enforced in practice. It is a prerequisite that there is an understanding of the legislator's intentions for the law to be practically enforced. In order to analyse the legislator's intentions, I have analysed the wording of the law and its preparatory work.

Furthermore, one must understand the different perspectives on coordination to understand the legislators’s intentions regarding coordination. The thesis addresses five different perspectives on coordination: «Coordination as a term», «coordination as procedural requirements or performance goals», «ex ante and ex post coordination», «horizontal and vertical coordination» and «coordinate away». These perspectives are addressed in the dissertation. Neither coordination nor any of the perspectives were adequately accounted for in the law or in its preparatory work. There are no clear provisions indicatingthat the legislator's intentions can be operationalized. I therefore propose that legislator's was vague in its formulations thus forcing the administration to interpret the law. Altenatively, the composition of the Planning and Building Act hindered the formulation of clear and precise coordination rules.