Om utbyggingsavtaler og forbudet mot å ta med sosial infrastruktur i disse

Abstract

I denne masteroppgaven har vi foretatt en vurdering av reglene og bruken av utbyggingsavtaler og forbudet mot å ta med sosial infrastruktur i disse. Vi har sett på hvordan forbudet fungerer i praksis.

En utbyggingsavtale er normalt en avtale mellom en utbygger og en kommune om hva en utbygging skal omfatte og rekkefølgen av de forskjellige tiltak. Tidligere var gyldigheten av slike avtaler omdiskutert fordi de innebar en blanding av privat autonomi og offentlig myndighetsutøvelse. I dag er slike avtaler hjemlet i plan og bygningsloven kapittel 17.

Oslo kommune har hatt en sterk befolkningsvekst. Prognosene viser at veksten vil vedvare de kommende årene. Boligutbyggingen i Oslo har ikke klart å holde takt med den økende befolkningsveksten, noe som gjenspeiles i dagens boligmarked. Økende befolkningsvekst krever ytterligere boligbygging og bedre utnyttelse av eksisterende og nye transformasjonsområder. Dette legger press på planlegging og gjennomføring av utbyggingen av ny teknisk infrastruktur, nye kollektivsystemer og ny sosial infrastruktur, som skoler, barnehager, sykehjem eller tilsvarende tjenester som det offentlige i medhold av lov er forpliktet til å skaffe til veie.

Utbyggingsavtale inngår som ett av flere virkemidler i utbyggingspolitikken, og er et relevant virkemiddel for kommunen til å gjennomføre boligutbygging og næringsutbygging med både små og store aktører.

Utbyggingsavtaler mellom tiltakshavere og kommuner er et effektivt virkemiddel for å sikre at alle tiltakene og rekkefølgebestemmelsene blir fulgt innenfor lovens ramme og innenfor avtalt tid. I følge plan og bygningsloven § 17-1 skal kommunen ved bruk av utbyggingsavtaler fremstå som en forutsigbar forhandlingspart.

En utbyggingsavtale inneholder ofte økonomiske forpliktelser for utbygger. Det foreligger likevel en begrensning i plan og bygningsloven § 17-3 tredje ledd. De tiltakene utbygger blir pålagt skal være nødvendige. Kostnadene skal dessuten være forholdsmessige, det vil si at kostnadene må stå i forhold til den belastningen de aktuelle infrastrukturtiltakene og rekkefølgekravene påfører utbyggeren.

Forskriften om forbud mot vilkår om bidrag til sosial infrastruktur i utbyggingsavtaler trådte i kraft 1. juli 2006. Formålet med forskriften var å hindre at utbygger gjennom avtale ble forpliktet til å finansiere tiltak knyttet til sosial infrastruktur som det offentlige har en lovfestet plikt til å bekoste.

Utbyggerne vi har vært i kontakt med mener at utbyggingsavtaler er et effektivt virkemiddel for å få gjennomført byggeplaner, så lenge det foreligger et klart skille mellom teknisk infrastruktur og sosial infrastruktur og at tiltakene de blir pålagt fremstår som naturlige og nødvendige for byggeprosjektet.

I henhold til den tidligere plan og bygningsloven fra 1985 var det antatt at kommunene kunne pålegge utbyggere å bidra til sosial infrastruktur innenfor rammene av den alminnelige forvaltningsrettslige vilkårslæren. Etterhvert økte bruken av slike avtaler og kommunene ble ofte fristet til å legge uforholdsmessig store byrder på utbyggerne.

Kommunene kan ikke dispensere fra forbudet mot sosial infrastruktur i utbyggingsavtaler, men plan og bygningsloven § 17-7 har blitt benyttet for å søke samtykke fra departementet til å fravike forbudet i forskriften. Gjennom oppgaven har vi gått nærmere inn på søknaden som OBOS og Bærum kommune sendte til departementet om å fravike forbudet for utbyggingen på Fornebu, samt departementets vurdering av søknaden.

Det foreligger få rettsavgjørelser og andre rettskilder som kan belyse vår tematikk. Vi var derfor avhengig av å komme i direkte kontakt med ulike aktører. Vi valgte å ta i bruk kvalitativ metode gjennom dybdeintervjuer for å få utdypende svar, samt bredere kunnskap om oppgavens tematikk. Vi kontaktet Kommunal- og moderniseringsdepartementet for å få tilsendt dokumenter som var av relevans for oppgaven.

I tillegg intervjuet vi seks ulike aktører i eiendomsbransjen som alle har bred kunnskap og erfaring. Intervjuobjektene har alle bidratt med spennende vinklinger og synspunkter som belyser oppgavens tematikk.

Vi har delt oppgaven i to hoveddeler. Den første delen er en presentasjon av regelverket og begrunnelsene for dette. Den andre delen er en undersøkelse og vurdering av om reglene fungerer etter sine formål.

Gjennom arbeidet med oppgaven har vi erfart at alle aktørene er positive til bruken av utbyggingsavtaler.

Det er uenighet blant aktørene om forskriften fungerer slik intensjonen var ved ikrafttredelse. De fleste aktørene ser at formålet med dagens forskrift blir oppfylt, og er positive til forbudet som de mener tjener samfunnet godt. Noen ser likevel ikke hensikten med dagens forskrift, da det allerede uansett foreligger en begrensning i plan og bygningsloven § 17-3 tredje ledd om at tiltakene utbygger blir pålagt å bekoste skal være nødvendige og kostnadene forholdsmessige.

De fleste ser at muligheten til å benytte søknad om samtykke etter plan og bygningsloven § 17-7 kan være effektivt ved store samlede utbyggingsprosjekter for områder som tidligere ikke har vært utbygget. Aktørene vektlegger at det i slike tilfeller må være frivillighet fra begge parter, samt at det foretas en grundig vurdering av om samtykke kan gis.

Det er Stortinget som vedtar, endrer og opphever lover, men regjeringen kan endre forskrifter. Det vil derfor være opp til regjeringen å avgjøre om forskriften om forbud mot vilkår om bidrag til sosial infrastruktur i utbyggingsavtaler bør bli stående slik den fremstår i dagens lovverk.

Vi konkluderer med at dagens regelverk er fornuftig og bør forbli som det er.

In this master thesis we have done an evaluation of Development Agreements and the prohibition for including social infrastructure in these. We have done an assessment of how the prohibition works in practice.

A development agreement, in short, is an agreement between a developer and a municipality regarding what a development should include and the order of the various measures. Previously, the validity of such agreements were questioned, since they included a mixture of private autonomy and public exercise of authority. Today such agreements are empowered in the Building and Planning act, chapter 17.

The Municipality of Oslo have experienced a strong population growth. The prognosis show that the growth will continue for the years to come. The housing development in Oslo have not been able to keep up with the population growth, which is reflected in today's housing market. Population growth demands further housing development and a better utilization of existing and new transformation areas. This puts pressure on planning and implementation of development projects for technical infrastructure, further development of public transport and new social infrastructure like schools, kindergartens, hospitals and other services which the public is required by law to provide.

Development agreements are a part of a set of tools in the development policies, and is a relevant construct for the municipality to use in order to implement housing development and business development with small and larger actors. Development agreements between development promoters and municipalities are an effective tool to ensure that all measures in the order-terms are within the framework of the law and within agreed upon time. The municipality shall, according to the Building and planning Act §17-1, act as a predictable negotiation party.

A development agreement typically contains economic obligations for the contractor. There is, still, a limitation in the Building and planning Act §17-3. The measures imposed on developers shall be necessary.

Furthermore, the cost associated with the imposed measures should be proportionate, meaning that the cost should be balanced towards the economic impact of the current infrastructure-measures and order terms on the developer.

Regulation that introduced a prohibition on contributions to social infrastructure in development contracts came into force on July 1st 2006. The purpose of this regulation was to avoid situations in which developers through agreements were contractually obliged to fund measures towards social infrastructure, which the public have an obligation by law to provide.

Developers we have contacted are of the opinion that development agreements is an effective tool in order to implement development plans as long as there is a clear separation between technical infrastructure and social infrastructure, and imposed measures are natural and necessary in context of a given development-project.

According to the previous Planning and Building Act of 1985, the municipalities had authority to impose contributions to social infrastructure on developers, within the framework of the general administrative law. In time, the municipalities increasingly exercised the use of such development agreements, and were often tempted to put a disproportional burden on the housing developers.

Municipalities can not deviate from the prohibition on contributions to social infrastructure in development contracts, but the Planning and Building Act §17-7 have been used to apply for consent from the State Department to deviate from the prohibition in current regulation. In this thesis we have looked closer at the application that OBOS and the municipality of Bærum submitted to the state department for deviating from the prohibition specifically for the development at Fornebu, as well as the State Department's assessment of that application.

There are very few sources of law and Court verdicts for thematic in this thesis. Therefore, we saw the need to get in direct contact with various actors in the housing development industry. We chose to use a qualitative method through in-depth interviews in order to get thorough answers, and broader knowledge of the thematic in this thesis. The municipal and modernization department provided us with relevant documents.

In addition we interviewed six different actors in the housing development business, all with broad knowledge and experience. The interview objects have all contributed with interesting viewpoints and opinions which illustrates thematic in this thesis.

We have divided the thesis in two main parts. The first part is a presentation of the regulation and the reasoning behind this legislation. The second part is a survey and an assessment of whether the regulation work as intended.

Through our work with this thesis we have learned that all actors are positive to the use of development agreements.

There exists a difference of opinion among the interviewed actors when it comes to whether or not the regulation work as was intended at the time it was introduced. Most actors see that the purpose of today's regulation is fulfilled in practice, and are positive to the prohibition which they think serve society well. On the other hand, a minority of the interviewed actors do not see the purpose of today's regulation, since there already exist a limitation in the Planning and Building Act §17-3 which states that the measures imposed on housing developers should be necessary and costs proportionally.

The majority of interviewees see that the opportunity to apply for a consent according to the Planning and Building Act §17-7 can prove effective in larger collaborative projects for areas not developed before. The actors emphasize the need for volunteering in such cases, as well as a thorough evaluation of whether consent can be given or not.

The parliament is in charge of adopting, changing and repealing laws, but the Government can changes the regulation. Therefore, it will be a decision for the Government whether the prohibition on contributions to social infrastructure in development agreements should remain.

We conclude that todays laws are reasonable and should remain.