Dissonance in development : foreign aid and state formation in Malawi

Abstract

The thesis focuses on certain characteristics of the state and of state formation in Malawi, with particular emphasis on the effects of development aid. The methodological and theoretical approach draws primarily on social anthropology. Empirical research included multi-sited ethnographic fieldwork in Malawi during 2009. The thesis consists of three papers for publication in journals, each focusing on different aspects of the state and state formation, and an introductory discussion. The first paper – Chiefs and everyday governance: Parallel state organisations in Malawi – looks at the institutional set-up of the state. In Malawi, this includes not only the formal institutions, but also the chiefs: the paper sees the chiefs as not primarily „traditional‟ leaders, but as an integral part of the state. The paper discusses some implications of the fact that two seemingly incompatible state institutions, often filling the same or similar functions, exist in parallel and are available both for subjects/citizens and for public offices. People are thus subject to parallel rule: they are simultaneously subjects under a state-enforced chieftaincy, and citizens of a modern state. The position of the chiefs in Malawi has been strengthened and expanded during the last two decades. Ironically, this has been possible due partly to policy choices that have been promoted or introduced by donors, but that have paved the way for the strengthening of an institution incompatible with the liberal democratic values emphasised by the same donors. The second paper – Performing good governance: the aesthetics of bureaucratic practice in Malawi – focuses on bureaucratic practice. In the case observed – agricultural subsidy distribution – the policy of the government (and its donors), of targeting only the poorest farmers, contrasts with local norms for more equal sharing. The public office does not have the authority to overrule local norms, and the targeting procedures therefore fail completely to achieve what they were designed for. Nonetheless, they are carried out with enthusiasm. This may be because of the „aesthetic‟ qualities of those procedures: they create an image, albeit temporary, of a well-functioning state and a well-organised population. The case is used as basis for a discussion of the role of aesthetics in bureaucratic practice and in state formation, and the role of bureaucrats as mediators between incompatible norms and worldviews: by carrying out the stipulated procedures even when they „fail‟ – but with primacy to the aesthetic aspects rather than the instrumental effects – the bureaucrats make possible the continuation of the subsidy programme, in the interests of all those involved. The third paper – Making and shaping poor Malawians: Citizenship below the poverty line – explores some observed and some potential consequences of the poverty line. The idea of distinguishing between individuals and households according to a „poverty line‟ has been introduced in Malawi only recently, partly in connection with the UN Millennium Development Goals. The poverty line as it is applied in Malawi – the national response to the global poverty line known as one dollar a day – in most cases has no local equivalent. But when it is used to identify the intended beneficiaries of development interventions, it becomes of increasing economic, social and political relevance. Those classified as „below‟ the poverty line have exclusive access to certain state resources. But in practice, by the way poverty interventions are organised, these beneficiaries are also subjected to particular forms of governance, including more intense attempts to reform their rationality and behaviour than what is the case for those „above‟ the line. By the tendency to organise beneficiaries in groups they also tend to interact with government less as autonomous individuals than those who are classified as above the line. In effect, the poverty line serves to distinguish between two types of citizens – perhaps in contrast to policy objectives of including the poorest as equal citizens. The three papers refer to different academic debates, but they all point to aspects of state formation associated with aid and development. This is discussed in the introductory chapters. The main argument here is that all papers demonstrate some forms of dissonance: here used as a metaphor for the difference between how social phenomena appear when seen through the logic of the state, and how social life is experienced in actual, local, daily interactions. Such dissonance is well known in all states, but seems particularly evident in states receiving development aid. The introductory paper discusses aspects of aid and development that can explain this, building on recent critical studies of aid and development in social anthropology. It points to features that are inherent in all aid, but have become increasingly relevant with the recent changes in development discourse that seem to produce dissonance. Aid can therefore increase the dissonance inherent in all states between reality as it is seen in a state logic, and reality as it is experienced locally.

Den norske tittelen er Bistand, utvikling og statsdannelse i Malawi. Avhandlingen er basert på antropologisk feltarbeid i Malawi og omhandler ulike sider ved stat og styring, med vekt på hvordan staten påvirkes av bistand og utvikling. Avhandlingen består av tre artikler. Den første artikkelen omhandler høvdingenes rolle. I Malawi er høvdingene en integrert del av statsapparatet. Folk på bygda forholder seg oftest til sin høvding som mellomledd til staten, men kan også ha direkte kontakt med offentlige institusjoner. Det fører til at staten består av to parallelle strukturer som i noen grad overlapper, og artikkelen diskuterer enkelte konsekvenser av dette. Videre viser artikkelen til at høvdingene har fått mer makt de siste to tiår. Det har i stor grad skjedd som følge av politikk som er fremmet gjennom vestlig bistand: For det første har høvdingene fått en relativt sett mye sterkere posisjon fordi andre statlige makthavere er blitt svekket. Det skyldes både introduksjon av flerpartidemokratiet (som reduserte partiapparatets makt) og reduksjon i offentlig sektor samt nye former for samhandling mellom offentlige kontorer og enkeltmennesker (mer mindre tvang og mer rettighetsbasert samhandling). For det andre insisterer donorene ofte på at utviklingstiltak skal være lokalsamfunnsbasert og organiseres lokalt på måter som gjør at man blir helt avhengig av høvdingen for å kunne gjennomføre tiltakene. Paradoksalt nok har altså slike donor-interesser ført til en styrking av høvdingene, som er en instisjon helt inkompatibel med de liberale, demokratiske verdiene som bistanden ellers forsøker å fremme. Den andre artikkelen ser på byråkratisk praksis. Den er basert på et case-studie av et statlig, donorstøttet progam for distribusjon av landbrukssubsidier, og ser særlig på prosedyrene som skal sørge for at subsidierte såfrø og kunstgjødsel bare gis til de fattigste bøndene. Artikkelen viser hvordan prosedyrene ikke lykkes i dette fordi landsbyene, under høvdingens ledelse, re distribuerer de subsidierte varene etter kriterier for mer lik fordeling. Men prosedyrene er meningsfulle selv om de “mislykkes”. Det kan forstås ved å se dem som estetiske uttrykk framfor som instrumentelle handlinger. De skaper et slags bilde av et velorganisert samfunn og en velfungerende stat, som gir mening selv om det ikke gjenspeiler virkeligheten. Men prosedyrene har også noen praktiske konsekvenser: Det er i praksis ikke mulig å gjennomføre regjeringens (og donorenes) krav til fordeling av subsidier så lenge disse er inkompatible med lokale normer, fordi regjeringen har ikke kapasitet og autoritet nok til å tvinge gjennom sin egen politikk. Ved å gjennomføre prosedyrene likevel, tilfredsstiller man regjeringens og donorenes krav til målretting av landbrukssubsidier. Byråkratene kan (uten å lyve) dokumentere til regjeringen og donorer at subsidiene er blitt distrubert til utvalgte mottakere, og landsbyene kan omfordele i forhold til lokale normer like etterpå. Paradoksalt nok er det nettopp ved å “mislykkes” – og ved at prosedyrene derfor blir mer estetisk enn praktisk relevante – at prosedyrene gjør det mulig å gjennomføre subsidieprogrammet til fordel for alle involverte. Den tredje artikkelen ser på hvordan staten kategoriserer og klassifiserer enkeltmennesker og organiserer statlige tjenester etter dette. Fokuset er på den såkalte fattigdomslinjen, en malawisk tilpasning til den globale fattigdomsdefinisjonen kjent som „en dollar per dag‟. En slik definisjon samsvarer ikke med noen lokale skillelinjer i Malawi, men når den brukes til å peke ut mottakere av statlige tjenester, blir den både politisk, økonomisk og sosialt relevant. De som ligger “under” fattigdomslinjen får eksklusiv tilgang til noen statlige ressurser, men samtidig utsettes de for andre typer styring. Det er fordi de statlige tjenestene vanligvis kombineres med spesielle måter å organisere folk på, sammen med forsøk på å endre mottakernes måte å tenke og handle på. Det er en naturlig strategi dersom man antar at årsaken til fattigdom ikke er materielle eller eksterne sosiale og politiske forhold, men skyldes noe ved de fattiges egen oppførsel. I sin konsekvens kan man si at fattigsomslinjen etablerer et skille mellom to typer borgere: De som er “fattige nok” til å få hjelp av staten, og de andre som forventes å klare seg selv i markedet. Målet med fattigdomstiltak blir da å omskape de fattigste til gode, markedsvennlige borgere som klarer seg selv uten videre statlig inngripen. I praksis er det ofte liten økonomisk forskjell på de som er “under” og “over” fattigdomslinjen, men de blir gjenstand for forskjellige former for statlig styring. De tre artiklene representerer dermed ganske forskjellige perspektiver på stat og styring, både praktisk og teoretisk. Men de har til felles at de viser til noen endringer når det gjelder stat og styring, som synes å være påvirket av bistand og utviklingspolitikk. Dette diskuteres i avhandlingens innledende del. Denne diskusjonen tar utgangspunkt i at alle artiklene viser til noe som kan kalles “dissonans”. Dissonans brukes som metafor på forskjellen mellom statlige måter å forstå og organisere virkeligheten på, og hvordan virkelighet erfares for folk lokalt. Det gjelder på ulike måter i de tre artiklene: I forholdet mellom høvdingstyre og den formelle statsapparatet, i byråkratiske prosedyrer som synes å mislykkes, men likevel har en funksjon, og i et statlig forsøk på å organisere en befolkning etter kriterier som ikke samsvarer med noen lokale måter å se lokalsamfunnet på. Slik dissonans synes å øke som følge av bistand og utvikling, og diskusjonen tar opp noen sider ved bistand som kan forklare dette. Et hovedargument er at de som jobber med bistand – særlig statsansatte i mottakerlandene – må forholde seg til abstrakte ideer i internasjonal utviklingstenking, som ikke passer sammen med lokale forhold. De kan velge ulike strategier for å løse dette problemet, men alle de mest relevante strategiene synes å føre til en økning i forskjellen mellom en “statlig” virkelighet og lokale erfaringer. Disse sidene ved bistand er blitt større med tiden som følge av to forhold. For det første legger de fleste bistandsaktørene stadig mer vekt på å reformere mottakeren, som representerer bredere og mer kompliserte utviklingsmål enn om hovedvekten er å overføre ressurser. For det andre har man nå mer fokus på spesifikke kategorier av enkeltmennesker framfor å se på fattige land og samfunn under ett. Begge disse utviklingstrekk fører til økt behov for å jobbe med aggregert, abstrakt informasjon, framfor spesifikk kunnskap om mottakerne og deres omgivelser. Det gjør at avstanden mellom abstrakte ideer og opplevd virkelighet blir større.