Institutions and GMOs : shaping perspectives and organisms

Abstract

This thesis is written within the contemporary classical institutional economics tradition. The intention has been to provide insight into how different institutions can enable us to avoid harmful effects and generate beneficial effects on the environment and food security from genetically modified organisms (GMOs). This is done by analysing how institutions influence perspectives on GMOs, the GMOs that are developed and commercialized, as well as our ability to handle possible uncertain and unknown effects of GMOs. The thesis consists of 4 papers. Paper 1 analyses scientists’ perspectives on the release of GMOs into the environment, and the relationship between their perspectives and the institutional context that they work within, e.g. their place of employment (university or industry), funding of their research (public or industry) and their disciplinary background (ecology, molecular biology or conventional plant breeding). Q-methodology is employed to examine these issues. Two distinct perspectives are identified by interviewing 62 scientists. Perspective 1 is characterised by a moderately negative attitude to GMOs and the uncertainty and ignorance involved are emphasised. Perspective 2 is characterised by a positive attitude to GMOs and it is emphasised that GMOs are useful and do not represent any unique risks compared to conventional crops. The results show a strong association between scientists’ perspective on GMOs and the explanatory variables training, funding and place of employment. Paper 2 analyses how different institutional structures shape the research and development (R&D) of GMOs. Whether this R&D is conducted within companies, cooperatives or public research organisations is expected to influence the type of crops and traits that are developed and therefore the effects on society and ecosystems that potentially could follow from the use of GMOs. This issue is analysed empirically by statistical analysis of 1323 notifications for field trials with GMOs in the EU. The results show that the type of R&D organisation influences strongly the traits and crops that are developed. Paper 3 analyses how the type of regulation for marketing of GMOs influences which GMOs that are commercialised. The EU and Norway have assessed the release of GMOs as commercial products quite differently. Of twenty four notifications approved by the EU, Norway has approved four, rejected ten, and has ten pending. The paper examines whether these differences could be explained by different judgments concerning the effects to be prevented and encouraged, response to uncertainty and and the burden of proof defined. Norwegian rejections are found to be explicable by the combination of no real benefit to society, lack of scientific knowledge, and involved risks. The main explanation for the EU approvals is that they see no reason to believe that there will be any adverse effects on health and the environment. Paper 4 analyses how capable three different governance regimes are for adequate handling of uncertain and unknown effects of GMOs. GMOs are characterized by strong uncertainty. This implies that procedures for identification, reduction and monitoring of uncertainty, as well as how to treat irreducible uncertainty will be highly incomplete. Governance mechanisms that facilitate cooperative adaptation and communicative rationality (communicate with the intention of reaching agreement exclusively via the force of better arguments) are therefore needed. The three governance regimes compared are: GMOs are produced by private firms and these firms are made liable for harm (GR1), GMOs are produced by private firms and the government decides whether the crops should be marketed (GR2), GMOs are produced by public research organisations and the government decides whether the crops should be marketed (GR3). GR3 will be stronger in cooperative adaptation and communicative rationality than GR2. Public research organisations have fewer conflicts of interest with the government than private firms, and academic norms are important as opposed to firms where commercial norms are important. Difficulties in proving harm and identifying the responsible firm will make GR1 weak in cooperative adaptation and communicative rationality. Based on the results of this thesis it is advised that consideration of the environment and food security justify institutional reforms concerning how we decide which GMOs that should be released into the environment and how we organise the R&D of GMOs. My analysis suggests that it is important to involve scientists from several disciplines in public marketing decisions on new technologies and that information about the contextual background of the scientists is relevant in these decisions. There are strong arguments for changing current practise where those that apply for marketing approval of GMOs also produce the risk assessment prior to marketing and the post marketing monitoring. It is further important to increase public GMO research to secure scientific advices and development of products that are independent from the priorities of the industry and to a greater extent could serve public needs.

Denne avhandlinga er skrevet innenfor en moderne, klassisk institusjonell økonomisk tradisjon. Hensikten har vært å frambringe kunnskap om hvordan ulike institusjoner kan gjøre oss i stand til å unngå skadelige og å frambringe gunstige effekter av genetiske modifiserte organismer (GMOer) på miljø og matvaresikkerhet. Dette er gjort ved å analysere hvordan institusjoner påvirker perspektiver på GMOer, hvilke GMOer som utvikles og kommersialiseres, samt vår evne til å håndtere usikre og ukjente effekter av GMOer. Avhandlinga består av 4 artikler. Artikkel 1 analyserer 62 forskeres syn på effekter av GMOer, og sammenhengen mellom synet deres og den institusjonelle konteksten de arbeider i, i form av type arbeidsplass (universitet eller industri), finansiering av forskning (offentlig eller privat) og fagdisiplin (økologi, molekylær biologi, eller tradisjonell planteforedling). Ved bruk av Q-metode ble to ulike syn identifisert. Syn 1 innebar en moderat negativ holdning til GMOer og vektla usikkerhet og uvitenhet. Syn 2 innebar en positiv holding til GMOer og vektla at GMOer er nyttige og ikke vesentlig forskjellige fra konvensjonelle landbruksvekster. Resultatene viser en sterk sammenheng mellom forskeres syn på GMOer og forklaringsvariablene utdanning, finansiering og type arbeidsplass. Artikkel 2 analyserer hvordan ulike institusjonelle strukturer former forskning og utvikling (F&U) av GMOer. Vi forventa at om denne F&U blir gjort enten i private bedrifter, landbrukssamvirker, eller offentlige forskningsorganisasjoner påvirker hvilke arter og egenskaper som blir utvikla og dermed hvilke samfunns- og miljøeffekter som kan følge fra GMOer. Vi studerte dette ved hjelp av statistisk analyse av 1323 søknader om feltforsøk med GMOer i EU. Resultatene viser en sterk sammenheng mellom type forskningsorganisasjon og hvilke arter og egenskaper som blir utvikla. Artikkel 3 analyserer hvordan type regulering for omsetning av GMOer påvirker hvilke GMOer som blir godkjent for kommersiell bruk. Den europeiske unionen (EU) og Norge har vurdert søknader om omsetning av GMOer forskjellig. Av 24 søknader som er godkjent av EU, har Norge godkjent fire, avvist ti og ikke tatt stilling til ti. Artikkelen analyserer om disse forskjellene kan forklares med ulike vurderinger av hvilke effekter som er ønska og uønska, hvordan man reagerer på usikkerhet og uvitenhent og hva som er en rimelig bevisbyrde. De norske avslaga kan forklares med at de ikke kunne se at GMO-søknadene hadde samfunnsmessig nytteverdi eller var bærekraftige, samt at de vektla uheldige miljøeffekter og mangel på vitenskapelig kunnskap. Hovedforklaringen på godkjennelsene i EU er at de ikke fant noen grunner til at skadelige effekter ville inntreffe. Artikkel 4 analyserer hvor egna tre ulike regimer er for å håndtere usikre og ukjente effekter av GMOer. Stor usikkerhet knytta til GMOer medfører at prosedyrer for å identifisere, redusere og overvåke usikkerhet, samt hvordan man skal håndtere ikkereduserbar usikkerhet blir ufullstendige. Styringsmekanismer som legger til rette for samarbeidsvilje og kommunikativ rasjonalitet (kommunikasjon som har til hensikt å oppnå enighet ved bruk av argumenter) blir derfor viktig. Følgende tre regimer er sammenligna: GMOer produseres i private bedrifter og disse bedriftene er ansvarlige for eventuelle skader (R1), GMOer produseres i private bedrifter og myndighetene bestemmer hvilke GMOer som kan omsettes i markedet (R2), GMOer produseres i offentlige forskningsorganisasjoner og myndighetene bestemmer hvilke GMOer som kan omsettes i markedet (R3). Det er sannsynlig at R3 vill føre til bedre samarbeidsvilje og mer kommunikativ rasjonalitet enn R2. Offentlige forskningsorganisasjoner har færre interessekonflikter med myndighetene enn de private, og de er i større grad karakterisert av akademiske normer. Kommersielle normer har derimot en større plass i private bedrifter. Vanskeligheter med å bevise skade og skadegjører kan føre til at R1 gir svak samarbeidsvilje og lite kommunikativ rasjonalitet. Funnene i avhandlingen innebærer at dersom hensyn til miljø og matvaresikkerhet er viktige, bør man gjennomføre institusjonelle endringer av hvordan man beslutter hvilke GMOer som kan omsettes i markedet og hvordan samfunnet organiserer F&U av GMOer. Min analyse antyder at det er viktig å involvere forskere fra ulike disipliner i offisielle beslutninger om hvilke GMOer som kan omsettes og at informasjon om den kontekstuelle bakgrunnen til disse forskerne er relevant. Det er sterke argumenter for å endre dagens praksis hvor de som søker om å få omsette GMOer i markedet også gjennomfører risikovurderingen og overvåkningen. Det synes videre viktig å øke andelen offentlig GMO-forskning for å sikre vitenskapelige råd som er uavhengige av industrienes prioriteringer og som i større kan tjene samfunnets interesser.