Kommuneplanens samfunnsdel som forankringsredskap i lokalt folkehelsearbeid : case-studie av en planprosess i en norsk kommune

Abstract

Folkehelseloven fra 2012 styrker kommunenes ansvar for folkehelsearbeidet, og har et mål om at folkehelsearbeidet skal foregå i alle etater, ikke bare i helsesektoren. Plan- og bygningsloven fra 2008 styrker kommuneplanleggingen, med kommuneplanens samfunnsdel som retningsgivende for kommuneorganisasjon og -samfunn. Det systematiske folkehelsearbeidet skal styrke koblingen mellom planlegging og folkehelse, og innebærer at oversikt over helsetilstand skal ligge til grunn for fastsetting av folkehelsemål i kommuneplanen. Målene skal så materialisere seg i folkehelsetiltak og evalueres hvert 4. år. Studien skal se på hvilke muligheter og begrensninger som finnes for bruk av kommuneplanens samfunnsdel som redskap for å forankre folkehelse i kommuneorganisasjonen. Den skal videre belyse hvilken betydning videreutdanningen, helse og omsorg i plan (HELOMPLAN), har i utviklingen av samfunnsdelen som forankringsredskap. Det er samlet inn data i én norsk kommune, for å få en mer grundig beskrivelse av ett case. Under arbeidet med kommuneplanens samfunnsdel er det benyttet deltakende observasjon i møter og halvstrukturerte intervjuer av administrativt ansatte som er involvert i planarbeidet. Folkehelse er hovedsatsingsområde i samfunnsdelen og kommunen innehar kompetanse på samfunnsplanlegging og folkehelse. Case-kommunen kan derfor betegnes som et «best case». Teoretiske perspektiver som benyttes er virusteorien, som kan belyse hva folkehelseideen gjør med kommuneorganisasjonen, og translatørperspektivet fokuserer på aktørenes rolle i å forme, fremme og hemme forankringen av folkehelseideen i kommuneorganisasjonen. Nettverksteori belyser styring og innovasjon gjennom tverrsektorielt samarbeid utenfor de formelle politiske arenaer i kommuneorganisasjonen. Folkehelseforståelse tydeliggjøres som den viktigste begrensningen for å forankre folkehelsesatsningen i kommuneorganisasjonen og planprosessen fremheves som en mulighet for forankring gjennom tverrsektorielt samarbeid og læring. Informantene påpeker at det er den administrative ledelsens ansvar å gi planarbeidet legitimitet i kommuneorganisasjonen. Samfunnsdelen fremheves som tydelig forankret hos rådmannen, men det er tegn til at forankringen hos kommunalsjefene ikke er like god. Fravær i planarbeidet, grunnet manglende kapasitet og forståelse for omfanget av planarbeidet, oppgis som årsaker til at kommunalsjefer ikke prioriterer langsiktig utviklingsarbeid for sine ansatte. Det begrenser tverrsektoriell deltakelse i arbeidet med samfunnsdelen og kan begrense forankringen av folkehelse i kommuneorganisasjonen. Informantene påpeker at det finnes engasjement for folkehelse og samfunnsplanlegging i politisk ledelse, men manglende forståelse for, og kapasitet til langsiktig utviklingsarbeid, og begrenset med politiske prioriteringer i samfunnsdelen kan tyde på at planen i stor grad er et fagdokument. Mangel på politisk eierskap til planen kan begrense forankringen av folkehelse i organisasjonen på grunn av de folkevalgtes posisjon til å prioritere forebyggende tiltak på sikt og for å legge til rette for nye måter å arbeide med folkehelse på. Folkehelsekompetanse fremheves som viktig for å forankre folkehelse i samfunnsdelen og kommuneorganisasjonen. HELOMPLAN trekkes frem som viktig kompetanse i arbeidet med å forankre et tverrsektorielt folkehelseperspektiv i samfunnsdelen og blant aktørene som utfører planarbeidet. Utdanningen bidrar til innovasjon i form av å løfte folkehelsearbeidet ut av helsesektoren. Folkehelsekoordinator arbeider nærmere kjernevirksomheten og bistår med lokalkunnskap og erfaring inn mot samfunnsdelen. Kommunen ser ut til å besitter kompetanse på planlegging og folkehelse, men kapasitet begrenser arbeidet med forankring i organisasjonen. Organiseringen av planarbeidet som prosjekt og HELOMPLAN har bidratt til folkehelseforståelse og eierskap til samfunnsdelen i de tverrsektorielle gruppene som arbeider med samfunnsdelen. Prosjektdeltakerne arbeider i ulike etater i kjernevirksomheten, noe som er en mulighet for forankring av folkehelse. Samtidig er det begrensninger knyttet til kapasitet til å spre folkehelse og fravær av planer for iverksetting utover i kommuneorganisasjonen. Folkehelseprofilen trekkes frem som en sentral kilde til at folkehelse er valgt som hovedsatsingsområde i kommunen. Den kan bidra til å sette fokus på helseutfordringer i kommunesamfunnet, skape forståelse og begrense motstand mot folkehelsesatsingen. Profilen tydeliggjøres som en mulighet for at fokus på folkehelse opprettholdes på sikt, og den kan bidra til at aktører i kommuneorganisasjonen ønsker å samarbeide om folkehelseinnovasjon

The Public Health Act of 2012 strengthens the responsibility for health promotion in the municipality as a whole, not merely a target of the health sector. The Planning and Building Act of 2008 aims to strengthen planning in Norwegian municipalities with the social element of the municipal master plan as a key aspect, and a long term guideline for the organization and the local community. Systematic health promotion is a tool, of the Public Health Act, for enhancing the link between planning and public health. It includes a knowledge-based local health overview as groundwork for determining goals for public health in municipal planning. The objective of the study is to get a deeper understanding of the limits and possibilities within the development of the social element of the municipal master plan, in anchoring an intersectoral focus on health promotion in all public sectors. Moreover it aims to show how the education program “HELOMPLAN”, contributes to the development of the plan as a tool for anchoring of public health in the municipality. The data was collected in one Norwegian municipality during the work on the social element of the municipal master plan. The method used was participant observation at meetings and semi-structured interviews with administrative staff who are involved in the planning process. Public health is the main area of priority in the municipality and there is expertise in urban planning and public health. Therefore this municipality can be described as a "best case ". The theoretical framework used in this paper is the virus theory and it highlights how the concept of public health affects the organization. Translation focuses on the actors' role in shaping, promoting and institutionalizing the concept in the municipal organization. Network theory highlights management and innovation through cross-sectoral cooperation outside the formal political arenas in the municipal organization. Knowledge of public health is the main limit for anchoring public health in the organization. However the planning process is an opportunity for intersectoral collaboration and learning. The importance of the anchoring of the social element of the municipal master plan in the administrative leadership is highlighted. The plan seems to be institutionalized with the chief administrative officer. However the municipal managers are thought to be absent from the planning process due to capacity and lack of understanding of the scope of the plan. This further limits cross-sectoral participation in the planning process throughout the organization. The reason being that it is the administrative management’s responsibility to prioritize long-term planning for their staff in the municipal organization. The political leadership acknowledges the need for public health and community planning in the municipal. However limited political involvement in the planning process and a lack of political priorities in the social element of the municipal master plan suggest limited ownership to the plan and public health focus. This can affect the anchoring of public health in the organization due to the political responsibility and potential for making health promotion a long-term priority and to facilitate new ways to work on public health in the municipal. Knowledge and capacity seems to be barriers for involvement. Public Health Expertise is highlighted as important to institutionalize public health in the municipal organization. In the municipal’s experience the HELOMPLAN education, has contributed to the promotion of innovation of public health in the plan and in the intersectoral collaboration teams working on it. A public health coordinator holds a position in the health sector and it is thought to facilitate dissemination of public health in affected sectors. The municipality seems to have valuable public health expertise in translating public health politics to local realities. However capacity constitutes the main limit for these translators to promote public health in all sectors of the organization. The organization of the planning process as a project and HELOMPLAN has facilitated public health understanding in the intersectoral groups working on the social element of the municipal master plan. The project participants positions in various sectors in the organization, represents an opportunity for anchoring public health. However there are challenges associated with capacity to disseminate public health in the whole municipal and lack of plans for implementation. The Public health profile, an overview of health challenges in the local community, is highlighted as an opportunity to increase focus on health promotion, stimulate understanding and limit resistance to the public health initiative. The profile is highlighted as a possibility for anchoring a long-term focus on public health and to encourage actors in the organization to cooperate on public health innovation.