Oppfølging av Regional plan for Rondane- Sølnkletten i kommunal arealplanlegging : en studie av ulike tilnærminger til utviklingssona i Rondane

Abstract

Utgangspunktet for denne oppgaven er bruk av regionale planer i forvaltningen av nasjonale villreinområder med randsoner. Et mål med de regionale planene var å oppnå samordning mellom hensyn til villreininteresser og lokalsamfunns behov for utvikling (Miljøverndepartementet 2007). Foreløpig vet en lite om oppfølgingen av de regionale planene i kommunal arealplanlegging. Oppgaven omhandler oppfølging av Regional plan for Rondane- Sølnkletten i kommunal arealplanlegging. I oppgaven undersøkes hvorfor kommuner, fylkeskommunen og Fylkesmannen har ulike tilnærminger til utviklingssona som i Rondane, og hvilken betydning dette får for måten aktørene opptrer på i de kommunale planprosessene og funksjonen til den regionale planen. Undersøkelsen er en casestudie, der datainnsamling er gjort gjennom intervjuer, dokumentstudie og observasjon. Enhetene som er valgt som case er kommunene Ringebu og Sel, Oppland fylkeskommune og Fylkesmannen i Oppland. I oppgaven brukes teori om strategiske planer og institusjonell teori. Resultatene av undersøkelsen viser at retningslinjene i den regionale planen ikke avklarer konkret hvor stort handlingsrommet er i utviklingssona, og at kommunene, fylkeskommunen og Fylkesmannen har ulik tilnærming til utviklingssona i den kommunale arealplanleggingen. De ulike tilnærmingene synes å ha sammenheng med de ulike institusjonenes formelle rammeverk, funksjon, verdigrunnlag og tankesett. Kommunene fremhever at intensjonen med utviklingssona var å komme lokale ønsker i møte og skape handlingsrom og forutsigbarhet. Dette kommer blant annet til syne gjennom ønsker om utbygging av fritidsbebyggelse. At kommunene er lokaldemokratisk styrt, ligger nærme lokalsamfunnet og planlegger gjennom plan- og bygningsloven kan forklare dette. Fylkeskommunen vektlegger at utviklingssona skal forstås som en buffersone og at den regionale planen må følges. Dette kan forklares ut fra at fylkeskommunen har en ansvar for regional og helhetlig planlegging på tvers av kommunegrenser. Samtidig, gjennom å være lokaldemokratisk styrt og å planlegge gjennom plan- og bygningsloven, vektlegger også fylkeskommunen lokalsamfunnenes ønsker om forutsigbarhet og utvikling. Fylkesmannen fremhever at fylkeskommunen, som ’eier’ av planen, har ansvaret for tolkning av utviklingssona. Samtidig synes Fylkesmannen å tilnærme seg utviklingssona med en gradient- tankegang og et ønske om å prioritere kommersiell næringsutvikling. Dette kan blant annet ses i sammenheng med et ansvar for å påse at nasjonale mål, som bevaring av villreinens leveområde, og lovverk, som naturmangfoldloven, blir ivaretatt. Handlingsrommet i utviklingssona blir nærmere definert gjennom kommunenes planlegging. De ulike tilnærmingene synes å medføre at kommunene, fylkeskommunen og Fylkesmannen forsøker å påvirke definisjonen av utviklingssona gjennom sin opptreden i de kommunale planprosessene. Foreløpig innebærer dette bruk av innsigelser fra fylkeskommunen og Fylkesmannen, og det kan også se ut til å bli fremtidige konflikter knyttet til handlingsrommet i utviklingssona. Slik kan en si at den regionale planen i sin nåværende form i liten grad fungerer som en felles plattform i de kommunale planprosessene. Praksis og presedens kan gi en mer samordnet tilnærming til utviklingssona, men dette kan bli utfordrende og ta lang tid på grunn av institusjonelle faktorer.

The starting point for this thesis is the use of regional plans in the management of the habitat of wild reindeer. A goal for the regional plans was to “coordinate the consideration of a justifiable management of wild reindeer and the development of local societies” (Miljøverndepartementet 2007, p. 2). Due to the novelty of the regional plans not much research exist at the moment regarding their implementation. The focus of the thesis is the implementation of Regional plan for Rondane- Sølnkletten. I examine why municipalities, the county and the County Governor have different approaches to the development zone and how this has an impact on their behaviour in the municipal planning processes and the functioning of the regional plan. This is a case study, in which data collection is done through interviews, document analysis and observation. The units selected as cases are Ringebu and Sel municipalities, Oppland County Council and the County of Oppland. In the thesis I use theory about strategic plans and institutional theory. The results show that the guidelines in the regional plan provide vague instructions regarding what can happen in the development zone. The municipalities, the county and the County Governor seem to have different approaches to the development zone in the municipal land use planning. The different approaches seem to be related to the institutions’ formal framework, function, values and mindset. The municipalities emphasize that the intention of the development zone was to realize the wishes and needs of the local community for development, autonomy and predictability. The municipalities’ foundation on the local democracy and the closeness to the local community principles and the use of the Planning and Building Act can help explain the approach of the municipalities. The county emphasizes that the development zone should be understood as a buffer zone and that the regional plan should be followed. This can be explained by the responsibility regarding comprehensive planning across municipal borders in a regional context. Analogous to the guiding principles of the municipalities, the county is also interested in safeguarding the interests of the local community and operate with the Planning and Building act as a framework. The County Governor emphasizes that the county as the ‘owner’ of the plan is the main interpreter of the development zone. At the same time the County Governor seems to approach to the development zone with a geographical spatial gradient mindset. In addition the County Governor seems to favour commercial development in the mountain areas. These preferences reflect the responsibility that the County Governor has for ensuring that national objectives and legislation such as the Nature Diversity Act are followed. What might happen in the development zone is specified through municipal planning, and the different approaches seem to make the municipalities, the county and the County Governor try to influence the definition through their performance in municipal planning. So far this includes use of objections by the county and the County Governor. In this way one might say that the regional plan to a small degree functions as a platform for coordinated action in the municipal planning processes. Practice and precedence may lead to a more coordinated approach to the development zone. However this can be challenging and take time due to institutional factors.