Formalisation of land rights in informal urban settlements : a theoretical approach to a practical problem.

Abstract

EXECUTIVE SUMMARY Urbanisation in developing countries today is explosive and the migrants mainly consist of poor people moving from the countryside in the search of employment. There are however few or no structures in the cities for accommodating the migrants, neither when it comes to provision of work, nor when it comes to adequate housing and property structures. The new city dwellers often settle in informal settlements where information about relations between people and land is difficult to access for people outside the settlement or immediate community. This also results in a limited market as the risks of entering are too great for outsiders. Formality of property is proposed as a catalyst of economic growth and poverty alleviation. But what does formality and formalisation of rights in land mean? Formalisation of rights in land is an abstract concept which is used in many frames of concept by many different actors. Inadequate definition of the concept thus communicates different things to different people. Therefore, a clear definition is key. Formalisation implies a process of institutional change and hence faces problems related to path dependency and institutional rigidity. An incremental approach will contribute to reduce such problems. Important objectives of formalising land rights in informal settlements are to increase the security of tenure of the residents, and to make enforcement of the rights easier. These two concepts are linked together, as enforcement possibilities will exist where the security of tenure is high enough. Tenure security however to a large extent is a result of the perception of the rights holders. The perception of security often comes from recognition by the community rather than the possession of a title. It is therefore necessary when planning a formalisation scheme to make sure that it enjoys the legitimacy of the community and hence contributes to an increase in the security of tenure. There are different types of formality which can be implemented, for example is there a fundamental difference between registering the actual rights and registering transactions of the rights. These two strategies generate two different systems; a title system, and a deeds system. It is however not necessarily the type of system which is essential when speaking of formalisation, but rather the degree to which each concrete system can be characterised as formal. Another aspect of formalisation, which is even more important in the practical implementation situation, is whether or not it can be considered successful. The success of any project is decided by whether or not one is able to reach one‟s objectives for the implementation. To assess the success of a project, it is therefore necessary to have well-defined, explicit objectives. The distribution of rights in land is an important part of the power structure in any given country which makes the formulation of inclusive objectives with the common good in mind, even more important – and difficult.

Hernando de Soto and others have claimed formalisation of land rights to have great importance for the economic growth in developing countries, and to some extent this is correct. Having access to a formalised land register is a necessary, but not sufficient condition for growth; also other societal and economic structures must be present. Reports that I have studied from case studies from Senegal, South Africa, and Tanzania are quite negative to the significance of formalisation. The consequences of these programmes have however not had enough time to manifest themselves; formalisation is a long-term project. The case studies from Senegal, South Africa, and Tanzania are used to find out if there are any common characteristics which may cause a formalisation programme to be successful. Studying the reports from these cases indicate that the most important aspects of a successful programme are comprehensive research and planning, inclusion of community-based and non-governmental organisations, subsidiarity in decision-making, economic preparedness, and focus on an incremental (and long-term perspective) approach.

SAMMENDRAG Urbaniseringen i dagens utviklingsland har antatt eksplosive dimensjoner og ser ikke ut til å avta. Migrantene består primært av fattige mennesker som flytter fra landsbygden til byen på jakt etter arbeid. I byene er det imidlertid ikke noe apparat eller strukturer for å ivareta innflytternes interesser, hverken når det gjelder adgangen til arbeidsmarkedet eller når det kommer til tilgangen til eiendom og boliger. Ofte slår folk seg ned i slumstrøk uten formalisert eiendomsstruktur, hvilket innebærer at informasjon om eiendommer, eiere og andre rettigheter er svært vanskelig tilgjengelige for folk som ikke tilhører det umiddelbare lokalsamfunnet. Resultatet av dette er blant annet et svært begrenset market for rettigheter i eiendom, da risikoen for utenforstående ved å entre markedet anses å være for høy. Formalisering av eiendomsforhold er derfor foreslått som en katalysator for økonomisk vekst og bekjempelse av fattigdom. Men hva menes egentlig med formelle eiendomsforhold og formalisering av rettigheter i land? Formalisering av rettigheter i eiendom er et abstrakt begrep som brukes i mange ulike begrepssystemer av mange ulike aktører. En utilstrekkelig begrepsdefinisjon vil dermed kunne kommunisere flere ulike meninger til ulike mennesker. En klar og utvetydig definisjon av begrepet er derfor avgjørende. Formalisering innebærer en institusjonell endringsprosess og vil derfor møte problemer relatert til stiavhengighet og institusjonell motstandsdyktighet. En trinnvis og inkrementalistisk tilnærming vil kunne være med på å omgå mange slike problemer. Viktige målsettinger med å formalisere rettigheter i land i slumstrøk, er å øke innbyggernes besittelsessikkerhet i forhold til eiendommen, og å sørge for muligheter for å håndheve rettighetene. Disse to begrepene hører tett sammen da muligheten for håndhevelse ofte vil foreligge der besittelsessikkerheten er høy. Denne sikkerheten imidlertid i stor grad bygger på den enkelte innbyggers personlige oppfatning. Oppfatningen av besittelsessikkerhet kommer ofte fra en anerkjennelse av rettigheten fra lokalsamfunnet, og i mindre grad fra formell eiendomsrett. Derfor er det nødvendig å sørge for at formaliseringsprosessen nyter legitimitet i lokalsamfunnet. Dette kan gjøres ved grundig og omfattende planlegging som videre kan bidra til en økning i besittelsessikkerheten. Ulike typer formalitet kan implementeres, og et hovedskille går mellom registrering av selve rettigheten og registrering av transaksjoner som gjøres med rettigheten. Disse to strategiene munner ut i to ulike systemer som inneholder ulik informasjon om ulike registerenheter. Det er imidlertid ikke nødvendigvis hvilket system man velger som er avgjørende i formaliseringsøyemed, men snarere i hvilken grad systemet kan karakteriseres som formelt. En annen side ved formalisering, som er desto viktigere under og etter implementeringen, er hvorvidt den kan karakteriseres som en suksess eller ikke. Hvorvidt et prosjekt er vellykket avhenger av i hvilken grad man har klart å nå de målsetningene man hadde satt. Vurderingen av et prosjekts suksess avhenger derfor av at det foreligger veldefinerte, eksplisitte målsettinger. Fordelingen av rettigheter i v eiendom er en viktig del av et samfunns grunnleggende maktstrukturer, hvilket ytterligere viktiggjør – og vanskeliggjør – formuleringen av gode, inkluderende målsettinger med fellesskapets beste som grunnlag. Hernando de Soto og andre har hevdet at formalisering av eiendomsrett har en betydelig innvirkning på den økonomiske veksten i utviklingsland gjennom at fattige får adgang til å bruke husene sine som sikkerhet for formelle lån. Til en viss grad er dette riktig; tilgang til et formalisert eiendomsregister er en nødvendig, men ikke tilstekkelig betingelse for økonomisk vekst. I tillegg fordres imidlertid også tilstedeværelsen av andre sosiale og samfunnsmessige strukturer. Rapporter jeg har studert fra Senegal, Sør-Afrika og Tanzania har hatt et nokså negativt syn på betydningen av formalisering. Konsekvensene av disse formaliseringsprogrammene har imidlertid ikke hatt nok tid til å vise seg fullstendig i samfunnet; formalisering er et langsiktig prosjekt. Jeg bruker også studiene fra Senegal, Sør-Afrika og Tanzania for å se om det er noen egenskaper ved formaliseringsprosessene som kan ha innvirkning på hvorvidt et formaliseringsprosjekt er vellykket eller ikke. Studiene av rapportene indikerer at det viktigste for å lykkes med en formaliseringsprosess er omfattende undersøkelser og planlegging i forkant, inkludering av lokale interesseorganisasjoner, subsidiaritet (nærhetsprinsippet) når beslutninger skal tas, økonomisk beredskap og fokus på en trinnvis prosess som går over lengre tid.