Avtaler som verktøy i kommunal planlegging : En casestudie av 12 kommuner i Sogn og Fjordane

Abstract

Tema for denne oppgaven er bruk av avtaler som verktøy i kommunal planlegging. For en 20-30 år siden var det vanlig at kommunene hadde betydelige eierrettigheter i strategiske arealer og et omfattende regime for gjennomføring av erverv til utbyggingsformål. Dette var noe av det som plan- og bygningsloven bygget på som idémodell for at kommunene skulle ha tilstrekkelig kontroll i planlegging og prosjektgjennomføring. Men i dag har denne praksisen langt på vei opphørt og de fleste kommuner er nå avhengig av et privat initiativ og ansvar ved utbygging. Det er i forbindelse med dette maktskiftet, fra aktiv kommunal deltakelse til stadig større privat avhengighet, at utbyggingsavtaler har vokst frem som et supplerende verktøy til kommunenes reguleringsmyndighet, både som regulerings- og gjennomføringsverktøy. Oppgavens hensikt har i denne sammenheng vært å se på hvorfor og hvordan slike avtaler blir brukt i 12 casekommuner i Sogn og Fjordane, og eventuelt hvorfor slike avtaler ikke blir brukt av noen kommuner. Videre har oppgaven sett på hvilke forhold som påvirker denne avtalebruken i disse kommunene. Oppgavens funn viser at 10 av de 12 kommunene i undersøkelsen benytter en eller annen form for avtaler med vilkår som angår utbygging. Storparten av disse avtalene er avtaler som angår gjennomføring av teknisk infrastruktur, men noen av kommunene har også inngått avtaler med mer omfattende vilkår som angår grønn infrastruktur, opparbeidelse av områder til fellesformål, erverv av grunn, overdragelse av rettigheter, vilkår som erstatter refusjonsordningen etter plan- og bygningsloven, planeksterne infrastrukturtiltak, med flere. Spesielt to forhold påvirker kommunenes avtalebruken: utbyggingspress og tomtekostnader, og kommunenes ressurser og kompetanse for bruk av slike avtaler. I 2006 ble utbyggingsavtaler lovregulert i plan- og bygningslovens kapittel XI-A. I denne sammenheng har oppgaven sett på hvordan kommunene benyttet avtaler som verktøy før og etter lovreguleringen, og om kommunene anser sine avtaler som utbyggingsavtaler etter planog bygningsloven. Her er det sprikende praksis for hva kommunene anser som utbyggingsavtaler og hva kommunene anser som andre avtaler med vilkår om utbygging. Flere kommuner har påpekt at lovens hensikter om rettsvern for utbygger og tredjepart har liten anvendelse siden det stort sett er snakk om gjennomføring av teknisk infrastruktur og forholdsvis ukontroversielt avtaleinnhold. Fire av de tolv kommunene har likevel valgt å følge loven selv om det kun er to av disse kommunene som benytter utbyggingsavtaler med vilkår som påfører utbygger ansvar utover teknisk infrastruktur. Oppgaven har også forsøkt å vurdere maktforholdene mellom kommune og utbygger, og potensialet for å benytte integrasjonsforhandlinger rundt avtalene. Denne diskusjonen er belyst ut fra når avtalene er fremforhandlet og inngått i forhold til reguleringsprosessen, samt hvilken anledning en part har til å styre prosessen. I denne sammenheng råder det omfattende anledning for kommunene å benytte integrasjon.