Kommunenes plikter og muligheter til å ivareta naturmangfoldet : et casestudie av fire kommuner i Vestfold

Abstract

Lovverket knyttet til naturverdier og arealforvaltning har endret seg mye gjennom tiden. I dag er det blant annet naturmangfoldloven (NML) og plan- og bygningsloven (PBL) som skal sikre naturverdier og at arealene forvaltes på en bærekraftig måte. I lovene følger det en rekke plikter og muligheter som vil være viktig for å ivareta naturmangfoldet i planleggingen. Den største trusselen mot naturmangfoldet er arealbruk. I Norge er det er i stor grad kommunene som styrer arealbruken gjennom arealplanlegging. Jeg har derfor valgt fire casekommuner (Sandefjord, Nøtterøy, Tønsberg og Larvik) i Vestfold med høyt utbyggingspress, for å undersøke hvordan kommunene ivaretar naturmangfoldet i saksbehandlingen av planer behandlet etter PBL. For å belyse denne problemstillingen valgte jeg å utføre kvalitative forskningsintervjuer i kommunene, med en på forhånd utarbeidet intervjuguide. De mest sentrale resultatene fra intervjuet er at PBLs bestemmelser, som kan være viktige for å ivareta naturmangfoldet, i noen grad tas inn i planene i kommunene som overordnede retningslinjer, dette gjelder særlig ”bærekraftig utvikling”. Ellers inkluderer kommunene naturhensyn i planbeskrivelser og konsekvensutredninger. Kommunene har videre i begrenset grad benyttet seg av de mulighetene PBL gir når det gjelder å ivareta naturmangfoldet. De har blant annet arealformålene landbruks-, natur- og friluftsformål og grønnstruktur i kommuneplanens arealdel. Mens det kun er Larvik av kommunene som har hensynssoner som er viktige for naturmangfoldet. Samtidig har ingen av kommunene planbestemmelser som sikter på å ivareta naturmangfoldet. Når det gjelder den generelle betydningen av NML for planleggingen var det enighet i kommunene om at loven har ført til mer fokus på naturmangfoldet, og har endret saksbehandlingen av planene ved at NML §§ 8-12 skal inngå i beslutningsgrunnlaget. Videre forsto jeg informantene slik at det er gjennomførbart å ivareta bestemmelsene i naturmangfoldlovens kapittel II om alminnelige bestemmelser om bærekraftig bruk, men at det var litt usikkerhet om hvordan NML §§ 8-12 skulle drøftes og vektlegges i planleggingen. Det har også vært en utfordring å bygge opp kunnskap om naturmangfoldloven, og å avgjøre hvor mye som skal vurderes i den enkelte sak. Kommunene prioriterer naturmangfoldet forskjellig. Hensynet til naturmangfoldet blir for eksempel høyt prioritert i Larvik kommune, mens i Nøtterøy kommune prioriterer de ikke naturmangfoldet mer enn loven pålegger kommunen. Grunnlaget for hvordan hensynet til naturmangfoldet blir vektlagt i planleggingen og egeninteressen av å ta vare på naturen, vil variere og påvirkes av flere faktorer, som blant annet faglig bakgrunn. Laws relating to natural resources and land management have changed a lot over time. Today it is the Nature Conservation Act (NCA) and the Planning and Building Act (PBA) that secure natural resources and areas that are managed in a sustainable manner. The legislation follows a number of duties and opportunities that will be important to protect biodiversity in the planning. The greatest threat to biodiversity is use of land. In Norway it is mainly the municipalities that control the use of land through planning. I have therefore chosen four case municipalities (Sandefjord, Nøtterøy, Tønsberg and Larvik) in Vestfold with high development pressure, in order to examine how municipalities protect biodiversity in the proceedings of plans processed by PBA. To illustrate this issue, I decided to conduct qualitative research interviews in municipalities, with a pre-prepared interview guide. The most important results of the interview is that PBA’s provisions, that may be important to protect biodiversity, only in some extend are included in the plans of municipalities as general guidelines, especially "sustainable development". In other cases the municipalities include nature conservation by use of the plan review and environmental impact assessment. Furthermore, the municipalities have in limited extend taken advantage of the opportunities PBA provides when it comes to protect biodiversity. They include agricultural, natural and recreational purposes regarding use of land and green areas, in the municipal area plan. Larvik is, however, the only municipality which has regard zones that are important for biodiversity. Meanwhile, none of the municipalities have any plan provisions that aim to protect biodiversity. When it comes to the overall signification of the NCA for the planning, it was agreed that the law has led to more focus on biodiversity, and has changed the proceedings of the plans by including the NCA §§ 8-12 in the decision-making. Furthermore, the informants gave me the impression that it is feasible to safeguard biodiversity provisions of Chapter II relating to general provisions on sustainable use, but it was a little uncertainty regarding how NCA §§ 8-12 were to be discussed and emphasised during planning. It has also been a challenge to build up knowledge about NCA, and to determine the amount to be assessed in each case. The municipalities prioritize biodiversity differently. The consideration of biodiversity has a high priority in Larvik municipality, while in Nøtterøy they don’t prioritize biodiversity more than the law requires of the municipality. The basis of how the interests of biodiversity will be emphasized in planning and the self-interest to preserve nature, will vary and are influenced by several factors, as for example academic background.