Dispensasjonspraksis ved lokalitetsklarering av akvakulturanlegg i Hordaland og Sogn og Fjordane

Abstract

Regjeringen har et mål om en flerdobling av produksjon av laks og ørret innen 2050 (Meld. St. 16 (2014–2015)). Akvakulturnæringen er i sterk vekst og medfører miljømessige konsekvenser i form av rømming og spredning av lakselus, som utgjør en trussel på villaks og sjøørret. Det er derfor viktig at miljøhensynet ivaretas i videre utvikling av næringen. I 2010 fikk fylkeskommunen kompetansen til å treffe vedtak om lokalisering av akvakulturanlegg, såkalt lokalitetsklarering etter akvakulturloven. Akvakulturloven krever jf. § 15 a) at tillatelse til akvakultur ikke kan gis dersom akvakultursøknaden er i strid med planer vedtatt etter plan- og bygningsloven (PBL). Lovbestemmelsen viser hvilken påvirkning kommunene har i videre utvikling av akvakulturnæringen gjennom å planlegge for hvor oppdrett kan, og ikke kan finne sted. Dersom akvakultursøknaden ikke er i tråd med vedtatte planer, kan kommunen likevel gi dispensasjon etter PBL § 19-2, såfremt vilkårene for å gi dispensasjon er oppfylt.

Denne masteroppgaven undersøker i hvilken grad forvaltningen har oversikt over dispensasjoner fra plan etter plan og bygningsloven ved behandling av lokalitetsklarering for akvakultur. Det er videre undersøkt hvordan dispensasjonssøknadene behandles i forvaltningen, der Fylkesmannens klagepraksis utgjør en viktig del. Videre studerer oppgaven hvilke begrunnelser som ligger bak kommunenes vedtak om å innvilge eller avslå dispensasjon, samt i hvilken grad miljøhensynet er ivaretatt ved behandling av dispensasjonssøknadene. Hordaland og Sogn og Fjordane er valgt ut som caseområder, i tillegg til Bømlo og Bremanger kommune i nevnte fylker. Kvalitativ metode er benyttet for å besvare oppgavens problemstillinger ved bruk av semistrukturerte intervjuer og dokumentanalyse.

Oppgaven går ut ifra to hypoteser, der den ene påpeker at behovet for dispensasjoner er større ved gamle «utdaterte» planer. Den andre påpeker at større akvakulturområder i kommuneplanens arealdel vil gi færre dispensasjoner, med bakgrunn i at mange dispensasjoner gjelder for liten plass til fortøyninger. Det viser seg at alder på planen er av mindre betydning enn størrelsen på akvakulturområdene, og utfordringen er å finne en god balanse mellom å skape forutsigbarhet i planene, og gi rom for fleksibilitet.

Både Fylkesmannen i Hordaland og Sogn og Fjordane har uttrykt at kommuneplanen er stedet for å avklare plassering av akvakulturområder, for å foreta en helhetlig vurdering av den samlede påvirkningen på miljø og samfunn. Fra Fylkesmannens side er det altså ikke ønskelig at kommunene gir dispensasjon. Representantene fra fylkeskommunen og kommunene har derimot en mer positiv holdning til bruk av dispensasjoner.

Resultatene viser at forvaltningen ikke fører statistikk over dispensasjoner ved lokalitetsklarering av akvakulturanlegg. Det føres derimot statistikk over dispensasjoner i strandsonen som utgjør et betydelig større omfang. Min anbefaling er at det bør stilles krav til forvaltningen om å føre statistikk over tilsvarende saker for akvakultur.

Et interessant funn er at antall dispensasjonssøknader i Hordaland og Sogn og Fjordane beveger seg i ulike retninger. I Hordaland var det frem til 2016 «mange» dispensasjoner vedrørende akvakultur, sammenlignet med 2017-2018 som viser en klar nedgang. I Sogn og Fjordane er trenden motsatt, og man ser en klar økning i dispensasjonssaker. Resultatene fra oppgaven viser at Fylkesmannens klagepraksis har stor betydning for antall dispensasjoner.

Videre er integreringen av miljøhensynet tydelig sårbart, og har lett for å «falle mellom to stoler». Særlig gjelder det vurderingen av naturmangfoldlovens prinsipper (§§ 7-12) som skal vurderes både i dispensasjonsavgjørelsen hos kommunen og ved lokalitetsklareringen hos fylkeskommunen. Det er tydelig at kommunene opplever vurderingen av § 10 om samlet belastning som utfordrende med hensyn til konsekvenser for villaks og sjøørret, som viser behov for ytterligere veiledning fra Fylkesmannen i oppdrettssaker.

The government has a goal to multiply the salmon and trout production by 2050 (Meld. St. 16 (2014-2015)). The aquaculture industry is growing, resulting in environmental consequences in the form of escaping salmon and spreading of salmon lice, both posing a threat to wild salmon and sea trout. It is therefore important that environmental considerations be safeguarded in further development of the industry. In 2010, the county received the competence to make a decision on the location of aquaculture facilities, known as site clearance under the Aquaculture Act. The Aquaculture Act requires cf. section 15a) that a permit for aquaculture can not be granted if the aquaculture application is in breach of plans adopted pursuant to the Planning and Building Act (PBL). The legislation determines the impact the municipalities have on the further development of the aquaculture industry by planning where farming can and can not take place. If the aquaculture application is not in accordance with approved plans, the municipality may still grant dispensation pursuant to section 19-2 of the PBL, provided that the conditions for granting a dispensation are fulfilled. This master thesis examines to which extent the public administration has an overview of aquaculture dispensations from plan according to Planning and Building Act. Further examination has been made of how dispensation applications are dealt with in the public administration, where the county governor’s appeals practice is of importance. Further this thesis studies the reasons behind the municipalities decision to grant or refuse dispensation, and to what extent environmental considerations are integrated in the dispensation process. Hordaland and Sogn og Fjordane are chosen as case areas, in addition to Bømlo and Bremanger municipality in the said counties. Qualitative method has been used to answer the thesis’s problems using semi-structured interviews and document analysis.